İklim Kanunu ve Emisyon Ticareti Sistemi: Avrupa Birliği’nin İzleri

 

 

Fotoğraf Bilgileri: Eser Sahibi: Freepik.

 

İlke Göçmen, Prof. Dr., Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Avrupa Birliği Hukuku Anabilim Dalı / Jean Monnet Chair (2019-2022) / The Alexander von Humboldt Foundation – Georg Forster Research Fellow for Sustainable Development (2023-2024)

 

Giriş

7552 sayılı İklim Kanunu, Türkiye’yi “Emisyon Ticaret Sistemi (ETS)” ile tanıştırmaktadır. Kanun, 9 Temmuz 2025 tarihli ve 32951 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir (madde 19). Kanunun amacı, “yeşil büyüme vizyonu ve net sıfır emisyon hedefi doğrultusunda iklim değişikliğiyle mücadele etmek” olarak belirlenmiştir (madde 1). Bu doğrultuda Kanun, diğer hususların yanı sıra, “iklim değişikliği ile mücadelede esas olan sera gazı emisyonlarının azaltılması”na odaklanmakta ve bu amaca ulaşmak için ana araç olarak ETS öngörmektedir (madde 9–11).

ETS ve onun tamamlayıcısı olarak Sınırda Karbon Düzenleme Mekanizması (SKDM) şu şekilde tanımlanmaktadır. ETS, “sera gazı emisyonlarına, net sıfır emisyon hedefine uygun bir üst sınır belirlenmesi ilkesine dayalı olarak çalışan ve tahsisatların alınıp satılması suretiyle sera gazı emisyonu azaltımını teşvik eden ulusal ve/veya uluslararası piyasa temelli mekanizma”dır (madde 2(1/g)). Buna ek olarak, ETS’yi tamamlayıcı nitelikte olmak üzere, SKDM kurulabileceği öngörülmektedir (madde 8(1/ç)). SKDM ise “gümrük bölgesinde, ithal edilen malların sera gazı emisyonlarının yönetimi mekanizması”dır (madde 2(1/bb)).

İklim Kanunu’nun madde gerekçeleri incelendiğinde, gerek ETS gerek SKDM yönünden, Avrupa Birliği’nin (AB’nin) etkisinin belirgin olduğu görülmektedir. ETS bağlamında, 9. maddenin gerekçesinde öncelikle AB’nin “en büyük ticari ortağımız” olduğu vurgulanmaktadır. Devamında ise AB’nin SKDM’sinin, Türkiye’nin ETS’si için temel itici güç olduğu ortaya konmaktadır. Buna göre, AB’nin SKDM’si “üçüncü ülkelerde ödenen karbon maliyetleri ölçüsünde ithalatçıya karbon maliyetinde indirim sağla[yacağı]” için Türkiye’nin ETS’si ile birlikte “AB’ye ödenmesi gereken karbon maliyetinin ülkemizde kalması ve sektörlerin yeşil dönüşümüne katkı sağlanması hedeflenmektedir”. Özetle: 

“ihracatçımız, AB’de oluşacak bir ton karbondioksit fiyatı karşılığında, ülkemizde bir karbon fiyatı ödememiş ise, AB fiyatının tamamını ödemek durumunda kalacak, eğer ülkemizde ödediği bir karbon fiyatı var ise, AB fiyatı ile ödediği fiyat arasındaki farkı ödeyerek maliyetini azaltma imkânı olacaktır.”

SKDM açısından ise, 8. maddenin gerekçesinde öncelikle AB’nin SKDM’sinin “ülkemiz ticareti bakımından öne çıkan hususlardan biri” olduğu vurgulanmaktadır. Devamında ise AB’nin SKDM’sinin amacı ile Türkiye’nin planlanan SKDM’sinin amacının büyük ölçüde örtüştüğü ifade edilmektedir:

“AB, bu mekanizma ile yeşil dönüşümün yaratacağı maliyet karşısında Avrupa’nın rekabetçiliğinin korunması ve AB’deki üretimin, emisyon azaltım hedefi AB’den az olan ülkelere kaymasının önlenmesini hedeflemektedir. Benzer şekilde küresel ölçekte iklim değişikliği ile mücadeleye destek olabilmek ve aynı zamanda ülkemizdeki ticaretin ve sanayicinin korunmasını sağlayabilmek amacıyla ulusal ölçekte SKDM’nin kurulması hedeflenmektedir.”

Bu arka plan ışığında, bu yazının amacı, Türkiye’nin ETS’sini ve olası bir SKDM’sini, AB’deki tarihsel gelişim süreci bağlamında geriye dönük olarak incelemek ve günümüzde ulaşılan noktayı –nasıl ve neden ortaya çıktığıyla birlikte– açıklamaktır. Bu çerçevede, öncelikle AB’nin ETS’sinin ardındaki bazı uluslararası anlaşmalar, ardından AB’nin ETS’si ve nihayetinde AB ile bağlantılı olarak Türkiye’nin ETS’si sırasıyla ele alınacaktır.

Avrupa Birliği’nin Emisyon Ticareti Sisteminin Ardındaki Bazı Uluslararası Anlaşmalar

AB’nin ETS’si, ana hatlarıyla, genel olarak AB çevre politikasının, özelde ise iklim politikasının temel araçlarından biri olup, özellikle bazı uluslararası anlaşmaların etkisiyle şekillenmiştir. Bu bağlamda ilk olarak, Birleşmiş Milletler İklim Değişikliği Çerçeve Sözleşmesi (United Nations Framework Convention on Climate Change / UNFCCC), (üyesi devletlerle birlikte) AB tarafından 1992 yılında imzalanmış, 1993 yılında onaylanmış ve 1994 yılında da yürürlüğe girmiştir (günümüzde 198 devlet UNFCCC’ye taraftır). UNFCCC’nin amacı, “atmosferdeki sera gazı yoğunluklarını, iklim sistemi üzerinde insan kaynaklı tehlikeli bir müdahalenin önüne geçecek bir düzeyde istikrara kavuşturmak”tır (madde 2). Ayrıca, “bu düzeye, ekosistemlerin iklim değişikliğine doğal biçimde uyum sağlayabilmesine imkân verecek yeterli bir zaman diliminde erişilmelidir” (madde 2). UNFCCC uyarınca taraflar, ortak fakat farklılaştırılmış sorumluluklar ilkesi çerçevesinde; örneğin, insan kaynaklı sera gazı emisyonlarını ve yutaklar yoluyla giderimlerini dikkate alarak, iklim değişikliğini azaltmaya yönelik ulusal programlar hazırlamak, uygulamak, yayımlamak ve düzenli olarak güncellemek gibi taahhütler üstlenmektedir (madde 4). UNFCCC, önemli bir başlangıç noktası oluşturmakla birlikte, Kyoto Protokolü’ne kadar herhangi bir bağlayıcı emisyon azaltım hedefi öngörmemektedir.

İkinci olarak, UNFCCC’ye eklenen Kyoto Protokolü, (üyesi devletlerle birlikte) AB tarafından 1998 yılında imzalanmış, 2002 yılında onaylanmış ve 2005 yılında da yürürlüğe girmiştir (günümüzde 192 devlet Kyoto Protokolü’ne taraftır). Kyoto Protokolü’nün amacı, “sürdürülebilir kalkınmayı teşvik etmek amacıyla”, taraflara sayısal olarak belirlenmiş emisyon sınırlama ve azaltma taahhütleri yüklemektir (bakınız madde 2). Kyoto Protokolü uyarınca taraflar, ortak fakat farklılaştırılmış sorumluluklar ilkesi temelinde iki gruba ayrılmıştır: Sanayileşmiş devletler ile piyasa ekonomisine geçiş sürecindeki bazı devletler, belirli bir zaman dilimi içinde sera gazı emisyonlarını belirli oranlarda azaltmayı taahhüt etmişken (EK B) geri kalan gelişmekte olan devletler bu türde bağlayıcı yükümlülükler üstlenmemiştir. İklim değişikliğine ilişkin olumsuz gelişmelerin ve bilimsel uyarıların artmasıyla birlikte, uluslararası toplum, sera gazı emisyonlarını azaltma yükümlülüğünü tüm taraf devletleri kapsayacak şekilde düzenleyen, bağlayıcı hedefler içeren yeni bir anlaşma arayışına girmiştir. Paris Anlaşması işte bu çabaların bir sonucudur.

Üçüncü olarak, Paris Anlaşması, (üyesi devletlerle birlikte) AB tarafından 2016 yılında imzalanmış ve onaylanmış ve aynı yıl yürürlüğe girmiştir (günümüzde 195 devlet Paris Anlaşması’na taraftır). Kyoto Protokolü’nden farklı olarak Paris Anlaşması, UNFCCC’ye ek bir protokol değil, kendi başına bağımsız bir uluslararası anlaşmadır. Bununla birlikte, işlevsel ve kurumsal açıdan UNFCCC ile sıkı bir şekilde bağlantılıdır (örneğin bakınız madde 14). Paris Anlaşması’nın amacı, “[UNFCCC’nin] uygulanmasını geliştirerek, sürdürülebilir kalkınma … bağlamında iklim değişikliği tehdidine karşı küresel yanıtı güçlendirmek”tir (madde 2). Paris Anlaşması uyarınca taraflar, ortak fakat farklılaştırılmış sorumluluklar ilkesi çerçevesinde; örneğin, “küresel ortalama sıcaklık artışını sanayi öncesi seviyelere kıyasla 2°C’nin oldukça altında tutma ve sıcaklık artışını 1.5°C ile sınırlama çabalarını sürdürmek” taahhüdünde bulunmaktadır (madde 2). Bu yönden, taraflar, ulusal katkı beyanı ile bağlayıcı emisyon azaltım hedefini belirlemeli, sera gazı yutaklarını ve rezervuarlarını korumak ve geliştirmek için önlem almalı ve uluslararası olarak emisyon azaltım haklarını transfer edebilmelidir (madde 4, 5, 6). Paris Anlaşması, bu yönüyle, UNFCCC süreci kapsamında yalnızca sınırlı sayıda tarafa yükümlülük getiren Kyoto Protokolü’nden farklı olarak, başta emisyon azaltımı olmak üzere temel taahhütleri tüm taraf devletler için geçerli hale getirerek bu rejimi evrenselleştirmektedir.

Avrupa Birliği’nin Emisyon Ticareti Sistemi

AB’nin ETS’si, yukarıda anılan uluslararası anlaşmaların arka planında, özellikle de Kyoto Protokolü’nden bu yana geliştirilmektedir. Öncelikle, bir ön tespit olarak belirtmek gerekir ki AB, sera gazı emisyonlarının azaltımı konusunda birbirini tamamlayıcı üç temel eksende ilerlemektedir (örneğin bakınız):

(i) sera gazı emisyonlarını azaltmak,

(ii) enerji verimliliğini artırmak,

(iii) yenilenebilir enerji kaynaklarının kullanımını yaygınlaştırmak.

AB’nin sera gazı emisyonlarını azaltmaya yönelik düzenlemeleri, tarihsel gelişimleri ve geçirdikleri değişiklikler saklı kalmak kaydıyla, günümüzde üç ana başlık altında incelenebilir:

(i) ETS Direktifi (2003/87 sayılı Direktif),

(ii) Yük Paylaşımı Tüzüğü (2018/842 sayılı Tüzük),

(iii) Arazi Kullanımı, Arazi Kullanım Değişikliği ve Ormancılık Tüzüğü (2018/841 sayılı Tüzük).

Ana hatlarıyla;

(i) ETS Direktifi, AB’deki toplam sera gazı emisyonlarının yaklaşık %40’ını oluşturan elektrik ve ısı üretimi, endüstriyel imalat ve havacılık sektörlerinden kaynaklanan emisyonların azaltımını hedeflemektedir.

(ii) Yük Paylaşımı Tüzüğü, AB’deki toplam sera gazı emisyonlarının neredeyse %60’ını oluşturan yerel ulaşım (havacılık hariç), binalar, tarım, küçük ölçekli sanayi ve atık sektörlerinden kaynaklanan emisyonların azaltımını hedeflemektedir.

(iii) Arazi Kullanımı, Arazi Kullanım Değişikliği ve Ormancılık Tüzüğü ise, bağlayıcı net karbon giderimi ulusal hedefleri aracılığıyla, ormanlar gibi sera gazı yutaklarını ve rezervuarlarını korumayı ve geliştirmeyi esas almaktadır.

AB’nin ETS’si, kendi içinde sırasıyla 2005–2007, 2008–2012, 2013–2020 ve 2021–2030 yıllarını kapsayan dört ticari aşamaya ayrılmaktadır. Bu aşamalar dikkate alındığında, sistemin zaman içinde kapsamı ve işleyişi bakımından önemli bir dönüşüm geçirdiği görülmektedir:

- Kapsanan sektörler giderek genişletilmiştir.

- Kapsanan sera gazlarının sayısı artırılmıştır.

- Ulusal düzeyde belirlenen emisyon sınırlarının yerine, AB çapında tek bir emisyon tavanı getirilmiştir.

- Başlangıçta ağırlıklı olarak kullanılan ücretsiz tahsisat yöntemi, yerini kademeli olarak açık artırma (ihale) esasına bırakmıştır. Konumuz açısından önemi yönünden, bu geçiş sürecinde, karbon kaçağı riski altındaki sektörler için çeşitli koruyucu önlemler öngörülmüştür.

- AB’nin ETS’sinin, uluslararası karbon piyasalarıyla etkileşim kurmasına olanak tanınmıştır.

Bu gelişim süreci, AB’nin ETS’sinin giderek daha geniş kapsamlı, daha merkezi ve piyasa temelli bir yapıya evrildiğini ortaya koymaktadır.

AB’nin ETS’si ana hatlarıyla şu şekilde işlemektedir. İlk olarak, ETS, “üst limit ve ticaret” prensibine dayanır. Burada “üst limit”, sistem kapsamındaki işletmelerin salabileceği toplam sera gazı miktarını ifade eder ve bu üst limit, AB’nin iklim hedefleri doğrultusunda her yıl azaltılır. İkinci olarak, kapsanan işletmeler, faaliyet gösterebilmek için emisyon izleme ve raporlama kapasitesine sahip olduklarını göstererek yetkili makamlardan sera gazı emisyonu ruhsatı almalıdır. Üçüncü olarak, belirlenen üst limit çerçevesinde emisyon izinleri tahsis edilir; her izin bir ton CO₂ salımı yapma hakkını temsil eder. İzinler, ücretsiz tahsis edilebileceği gibi açık artırma yoluyla da satılabilir. Ayrıca işletmeler, ellerinde kalan izinleri başka işletmelere devredebilir veya ileride kullanmak üzere saklayabilir. Tüm bu işlemler Birlik Sicili’nde kayıt altına alınır. Dördüncü olarak, kapsanan işletmeler, her yıl emisyonlarını izlemek, raporlamak ve yıllık emisyonlarını karşılayacak miktarda izin teslim etmekle yükümlüdür. Bu yükümlülükler yerine getirilmediğinde para cezaları uygulanır. Beşinci olarak, emisyon izni satışlarından elde edilen gelirler, ister üye devlet bütçelerine ister AB bütçesine aktarılsın, ana hatlarıyla yenilenebilir enerji, enerji verimliliği ve düşük karbon teknolojilerine yatırım yapmak amacıyla kullanılmalıdır. Sonuç olarak, AB’nin ETS’si, işletmeleri maliyet etkin bir şekilde emisyon azaltmaya teşvik eden, piyasa temelli bir araç olarak işlev görmektedir.

AB’nin ETS’si, özellikle ücretsiz tahsisattan açık artırma yoluyla satışa geçtikçe, bu AB içi karbon fiyatlandırma mekanizmasının AB dışı ticaret boyutundaki tamamlayıcısı olarak SKDM ortaya çıkmıştır (Bkz. SKDM Tüzüğü (2023/956 sayılı Tüzük) madde 1(2 ve 3)). Şöyle ki, kapsanan işletmeler uluslararası piyasalarda faaliyet gösteriyor ve iş yaptıkları devletlerde AB’nin ETS’sine benzer bir sistem bulunmuyorsa, karbon kaçağı riski doğmaktadır: Böyle bir durumda işletmeler, ya üretim faaliyetlerini karbon maliyetlerinin bulunmadığı üçüncü devletlere kaydırmak isteyebilir ya da bu devletlerden gelen daha düşük maliyetli ürünlerle rekabet etmekte zorlanabilir. AB, bu karbon kaçağı riskini yönetmek amacıyla başlangıçta kapsanan işletmelere belirli kriterler çerçevesinde ücretsiz emisyon izni tahsisatı sağlamayı tercih etmiştir. Buna karşın, zamanla bu ücretsiz tahsisatların oldukça azaltılmasıyla birlikte, AB, eşdeğer maliyet yükünü AB dışı işletmecilere de yansıtmak amacıyla SKDM uygulamasına geçmeyi tercih etmiştir.

Bu arka planda, AB’nin SKDM’si ile ilgili olarak başlangıcı, geçiş dönemi, planlanan nihai uygulama dönemi, önerilen değişiklikler ve uluslararası düzeydeki itirazlar hakkında bazı bilgiler sunulabilir. İlk olarak, SKDM, AB’ye ithal edilen belirli ürünlerin üretimi sırasında ortaya çıkan gömülü karbon emisyonları için, AB’nin ETS’sine eşdeğer bir karbon fiyatının ödenmesini teyit etmeye yönelik bir mekanizmadır (bakınız SKDM Tüzüğü madde 1). İkinci olarak, SKDM, 2023–2026 yılları arasında geçiş dönemindedir ve bu süre zarfında çimento, demir-çelik, alüminyum, gübre, elektrik ve hidrojen gibi karbon yoğun ve karbon kaçağı riski yüksek ürünlerin ithalatçıları yalnızca raporlama yükümlülüğüne tabidir. Üçüncü olarak, SKDM, 2026’dan itibaren nihai uygulama dönemine geçecektir ve şu şekilde işleyecektir: İthalatçılar ulusal yetkili makamlara kayıt yaptıracak ve ithal ettikleri ürünlerin gömülü emisyonlarına karşılık gelen SKDM sertifikalarını, AB’nin ETS’si ile paralel belirlenen bir fiyat üzerinden satın alarak yıllık bazda teslim etmekle yükümlü olacaktır. İthalatçı, köken devlette üretim sırasında zaten bir karbon fiyatı ödendiğini belgeleyebilirse, bu miktar mahsup edilebilecektir. Dördüncü olarak, Komisyon, 2025 yılında, özellikle küçük ithalatçılar üzerindeki idari yükü azaltmak amacıyla yılda 50 tonun altında ithalat gerçekleştiren işletmelere muafiyet getiren bir eşik önerisinde bulunmuş olup, ilgili yasama süreci hâlen devam etmektedir. Son olarak, SKDM, uluslararası düzeyde itirazlarla karşılaşmıştır. Örneğin, Rusya, AB’nin SKDM’sine (ve ETS’sine) ilişkin düzenlemelerin, diğerlerinin yanı sıra, Tarifeler ve Ticaret Genel Anlaşması (GATT 1994) kapsamındaki yükümlülüklerle bağdaşmadığını ileri sürerek Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) nezdinde uyuşmazlık çözüm sürecini başlatmıştır.

Bu bağlamda, Türkiye’nin İklim Kanunu’nun, dolayısıyla ETS’sinin ve olası SKDM’sinin, AB’deki bu gelişmeler ışığında değerlendirilmesi yerinde olacaktır.

Avrupa Birliği ile Bağlantılı Olarak Türkiye’nin Emisyon Ticareti Sistemi

Türkiye’nin İklim Kanunu ile birlikte getirilen ETS’sinin iki temel amaca hizmet ettiği söylenebilir. Bir yandan, Türkiye’nin ETS’si, tıpkı AB’nin ETS’sinde olduğu gibi, özellikle bazı uluslararası anlaşmalar kapsamındaki yükümlülüklerin yerine getirilmesi açısından bir araç işlevi görmektedir. Bu çerçevede Türkiye, UNFCCC’ye 2004 yılında, Kyoto Protokolü’ne 2009 yılında ve Paris Anlaşması’na 2021 yılında taraf olmuştur. Çalışmanın Giriş bölümünde de belirtildiği üzere, İklim Kanunu’nun amacı, “yeşil büyüme vizyonu ve net sıfır emisyon hedefi doğrultusunda iklim değişikliğiyle mücadele etmek” olarak tanımlanmıştır (madde 1). Bu kapsamda Kanun, özellikle sera gazı emisyonlarının azaltılmasını esas alan bir yaklaşım benimsemekte; bu doğrultuda ETS’yi temel araç olarak öngörmektedir (madde 9–11). Diğer yandan, yine çalışmanın Giriş kısmında da belirtildiği üzere, Türkiye’nin ETS’si, AB’nin ETS’sinin dış ticaretteki tamamlayıcısı olan SKDM’sine karşılık oluşturulmuş bir politika aracı niteliği de taşımaktadır. Nitekim İklim Kanunu’nun Gerekçesi’nde de belirtildiği üzere, Türkiye’nin ETS’si, “en büyük ticaret ortağımız” olan AB’nin SKDM’si kapsamında, “üçüncü ülkelerde ödenen karbon maliyetleri ölçüsünde ithalatçıya karbon maliyetinde indirim sağlanması”na imkân tanıyan düzenlemelerden yararlanma amacını da yansıtmaktadır (madde 9 gerekçesi).

İşte bu ikinci amaç, Türkiye – AB ilişkilerinin hem üyelik hem de ortaklık yönü bağlamında şu şekilde değerlendirilebilir. Üyelik ilişkisi açısından, Türkiye, örneğin 2008 yılındaki Ulusal Program ile birlikte, diğerlerinin yanı sıra, 2011 sonrasında ETS Direktifi’ne uyum bağlamında “emisyon ticaretine yönelik usul ve esasların belirlenmesi” hususunda düzenleme yapacağını belirtmiştir. Dolayısıyla, Türkiye’nin İklim Kanunu ile hayata geçirdiği ETS’si AB’ye üyelik sürecinde müktesebata uyum yükümlülüğünün bir uzantısı olarak görülebilir. Öte taraftan, söz konusu taahhüdün 2011 sonrası için öngörülmüş olmasına rağmen ancak 2025 yılı itibarıyla hayata geçirilmiş olması, Türkiye’nin ETS’sinin esasen üyelik perspektifi doğrultusundan çok, AB’nin SKDM’si kapsamında ortaya çıkan dış ticaret kaynaklı maliyetlerden kaçınma yönündeki gereksinimle şekillendiğine işaret etmektedir.

Ortaklık ilişkisi açısından ise konu, Türkiye ile AB arasındaki mevcut gümrük birliğinin güncellenmesi sürecinin parçası olarak ele alınabilir. Türkiye, 1963’te imzalanıp 1964’te yürürlüğe giren Ankara Anlaşması, 1970’te imzalanıp 1973’te yürürlüğe giren Katma Protokol ve 1995 tarihli 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı temelinde AB ile bir gümrük birliği kurmuştur. Bu gümrük birliği, ana hatlarıyla, tarım ürünleri hariç tüm malların taraflar arasında serbest dolaşımını sağlamaya yöneliktir. Söz konusu hukuki belgelerin tarihine bakıldığında, gümrük birliği kurulurken mal ticareti ile çevre arasındaki ilişki henüz ön planda bulunmamaktadır. Bu nedenle, ortaklık belgeleri mal ticareti ile çevre arasındaki ilişkiye dair doğrudan bir düzenleme içermemektedir. Buna karşın, Avrupa Komisyonu 2016 yılında gümrük birliğinin güncellenmesi müzakerelerini başlatmak üzere tavsiyede bulunmuştur. Her ne kadar bu tavsiye Konsey tarafından henüz karara bağlanmamış olsa da, Komisyonun Etki Değerlendirmesi incelendiğinde, olası bir güncelleme kapsamında sürdürülebilir kalkınma çerçevesinde AB’nin ETS’si ve SKDM’si ile uyumun gündeme gelmesi beklenebilir. Örneğin, 1 Temmuz 2025 tarihinde düzenlenen Türkiye-AB Yüksek Düzey Ticaret Diyaloğu toplantısında, özellikle AB’nin SKDM’si ve döngüsel ekonomiye odaklanarak yeşil dönüşüm alanında iş birliğinin derinleştirilmesi konuları ana gündem maddeleri arasında yer almıştır.

Bu arka planda, AB’nin SKDM’si ile bütünüyle karşı karşıya kalmamak bakımından, biri AB hukukuna, diğeri ise uluslararası düzleme ilişkin bazı gelişmelerden söz edilebilir. AB hukuku bakımından, ilk olarak, Avrupa Ekonomik Alanı’nda olan Norveç, İzlanda ve Lihtenştayn, Avrupa Ekonomik Alanı Anlaşması çerçevesinde Ortak Komitenin 146/2007 sayılı kararıyla, 2008 yılında AB’nin ETS’sinin bir parçası hâline gelmiştir. Bu nedenle, AB’nin SKDM’si bu devletlere karşı uygulanmayacaktır (bakınız SKDM Tüzüğü madde 2(6)). İkinci olarak, İsviçre, ETS Direktifi’nin 25. maddesinde tanınan imkân çerçevesinde ve AB ile akdettiği bir uluslararası anlaşma temelinde, 2020 yılında kendi ETS’sini AB’nin ETS’si ile tam olarak bağlantılandırmıştır. Dolayısıyla, AB’nin SKDM’si bu devlete karşı uygulanmayacaktır (bakınız SKDM Tüzüğü madde 2(6)). Üçüncü olarak, Birleşik Krallık, 2020 yılında AB’den çekilmiş olup, ETS Direktifi’nin 25. maddesinde tanınan imkân çerçevesinde ve AB ile bir akdedeceği bir uluslararası anlaşma temelinde kendi ETS’sini AB’nin ETS’si ile tam olarak bağlantılandırabilsin diye, Temmuz 2025 itibariyle müzakerelerin başlatılması hedeflenmektedir. Böyle bir anlaşma akdedilirse AB’nin SKDM’si bu devlete karşı uygulanmayacaktır (bakınız SKDM Tüzüğü madde 2(6)). Dördüncü olarak, AB’nin SKDM’si, üçüncü bir devletin ETS’sinin ithalat sırasında dikkate alınabileceğini, başka bir deyişle, bu durumda ödenecek SKDM bedelinin azaltılabileceğini öngörmektedir (SKDM Tüzüğü madde 9). İklim Kanunu’nun madde gerekçelerine bakıldığında, Türkiye’nin de ilk aşamada bu ihtimali hayata geçirmek istediği görülmektedir (madde 9 gerekçesi). Bununla birlikte, zaman içinde, Norveç, İzlanda ve Lihtenştayn gibi AB’nin ETS’sinin bir parçası hâline gelmek veya İsviçre ve Birleşik Krallık örneklerinde olduğu gibi kendi ETS’sini AB’nin ETS’si ile bağlantılandırmak gibi alternatiflerin de –belki de gümrük birliğinin güncellenmesi sürecinin bir parçası olarak– tartışılması mümkün olabilecektir.

Bunun yanı sıra, ETS ile ilgili uluslararası düzeydeki çeşitli çalışmaların ve girişimlerin takip edilmesi de önem arz etmektedir. Örneğin Uluslararası Sürdürülebilir Kalkınma Enstitüsü (International Institute for Sustainable Development (IISD)), Temmuz 2025’te sınırda karbon düzenleme mekanizmalarına ilişkin bir rapor yayımlamıştır. Buna ek olarak, Japonya, Kore, Avustralya ve Birleşik Krallık, 4 Temmuz 2025 tarihinde DTÖ’nün Ticaret ve Çevre Komitesi nezdinde “Gömülü Emisyonların Ölçümüne Yönelik Bağlayıcı Olmayan Yöntem Rehberi” başlıklı ortak bir bildiri sunmuştur. Bu bildiri, sınır ötesi ticarete konu mallarda yer alan karbon emisyonlarının ölçümünde şeffaflık ve yöntemsel uyumun artırılması hedefini taşımaktadır. Türkiye’nin İklim Kanunu ile birlikte getirilen ETS’si, AB ile ilişkilerin yanı sıra bu tür uluslararası gelişmelerin de yakından izlenmesini gerekli kılmaktadır.

Sonuç

Sonuç olarak, Türkiye’nin kendi ETS’sinin ve olası SKDM’sinin geliştirmesinde temel itici gücün, AB’nin önemli bir ticaret ortağı olması ve bu bağlamda SKDM ile karşı karşıya kalmak istememesi olduğu görülmektedir. Bu nedenle, uluslararası düzeydeki gelişmelerin yanı sıra, AB’deki gelişmeleri yakından takip etmek büyük önem taşımaktadır. Zira AB ile Türkiye’nin sistemleri ne kadar uyumlu çalışırsa, bu iki taraf arasındaki uluslararası ticaretin sürdürülebilmesi de o ölçüde kolaylaşacaktır. Artık sırada, bir yandan Türkiye’nin kendi ETS’sinin ve olası SKDM’sinin uygulamaya geçirilmesini beklerken diğer yandan uluslararası düzeydeki gelişmelerin yanı sıra AB’deki gelişmeleri izlemek bulunmaktadır.

 

Bu yazıya atıf için: İlke Göçmen, “İklim Kanunu ve Emisyon Ticareti Sistemi: Avrupa Birliği’nin İzleri”, Yaşayan Avrupa Birliği Hukuku Blogu, 18/7/2025, Link: <https://yasayanabhukuku.blogspot.com/2025/07/ETSveSKDM.html>

Bu yazıyı faydalı buldunuz mu? Hiç bir içeriği kaçırmayın bizi takip edin.

Avrupa Birliği’nde Hukukun Üstünlüğü İlkesi ve Koruma/Denetim Mekanizmaları Çerçevesinde Polonya Örneği

Avrupa Birliği’nde Hukukun Üstünlüğü İlkesi ve Koruma/Denetim Mekanizmaları Çerçevesinde Polonya Örneği

Fotoğraf Bilgileri: Eser Sahibi: Chris Potter / Wikimedia Commons

Merve Ağzıtemiz, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi, AB Hukuku Anabilim Dalı

Avrupa Birliği (AB), hukukun üstünlüğü ilkesini yalnızca kurumsal işleyişin değil, Birlik kimliğinin de temel unsurlarından biri olarak kabul etmektedir. Bu ilkenin korunmasına yönelik oluşturulan araçların etkinliği ise zaman zaman tartışma konusu olmaktadır. Polonya örneği, hem hukukun üstünlüğüne dair ihlallerin nasıl şekillendiğini hem de 7. madde prosedürü başta olmak üzere AB’nin bu tür ihlallere verdiği tepkilerin sınırlarını gözler önüne sermektedir. Bu yazıda, hukukun üstünlüğü ilkesi ve buna yönelik mekanizmalarının işleyişi hem genel olarak hem de güncel Polonya örneği üzerinden kısaca değerlendirilmeye çalışılacaktır.

Avrupa Birliği’nin Bir Değeri Olarak Hukukun Üstünlüğü

AB, Lizbon Antlaşması ile değişik AB Antlaşması’nda (AB Antlaşması) da belirtildiği üzere birtakım değerlerin üzerinde kurulmuştur. Bunlar; insan onuruna saygı, özgürlük, demokrasi, eşitlik, hukukun üstünlüğü ve azınlıklara mensup kişilerin hakları da dahil olmak üzere insan haklarına saygı olarak sıralanmaktadır. Düzenlemenin devamında ise bu değerlerin, çoğulculuk, ayrımcılık yapmama, hoşgörü, adalet, dayanışma ve kadın-erkek eşitliğinin hâkim olduğu bir toplumda üye devletler için ortak olduğu ortaya koyulmuştur. (Bkz. AB Antlaşması m.2) (Ayrıca Bkz. AB Antlaşması Dibacesi)

Hukukun üstünlüğü uyarınca, tüm kamu erkleri her zaman, yasalarla belirlenmiş sınırlar içerisinde, demokrasi ve temel haklar değerlerine uygun olarak ve bağımsız ve tarafsız mahkemelerin denetimi altında hareket eder. (Bkz.) Yani genel anlamıyla, devletin hukukla bağlı olması ifade edilmektedir. (Bkz.)

            Hukukun üstünlüğü ilkesi uyarınca, kamunun, her zaman yasanın koyduğu sınırlamalar dahilinde hareket etmesi gerekmektedir. Bununla birlikte, bu kavramın içerdiği birçok farklı unsur da bulunmaktadır. Bunlar, şeffaf, hesap verebilir, demokratik ve çoğulcu bir yasa yapma süreci, bağımsız ve tarafsız mahkemeler tarafından adalete erişim de dahil olmak üzere etkili yargısal koruma ve güçler ayrılığı şeklinde ifade edilebilir. Bu unsurlarla birlikte, hukukun üstünlüğü kavramı, herkesin kanun önünde eşit korumaya sahip olmasını gerektirmekte ve hükümetlerin keyfi güç kullanmasını önlemektedir. Ayrıca temel haklar ve özgürlüklerin korunmasını ve desteklenmesini de sağlamaktadır. (Bkz. Konsey)

            AB Antlaşması’nın 2. maddesinden görüldüğü üzere, hukukun üstünlüğü açık bir şekilde AB’nin değerlerinden birisi olarak sayılmıştır. Bu bağlamda, AB açısından, hukukun üstünlüğü ilkesinin Birliğin temel değerlerinden biri olduğu ve Birliğin işleyişinin merkezinde yer aldığı da ifade edilebilir. Bu ilke sayesinde, üye devletler arasında/içinde hukuk normları eşit, şeffaf ve tutarlı biçimde uygulanmakta ve bu sayede hak korunması sağlanmaktadır. Böylelikle, gerçek ve tüzel kişiler için güvenilir, öngörülebilir ve istikrarlı bir ortam yaratılmaktadır. Hukukun üstünlüğünün olmadığı bir Birlikte, özellikle de Birliğin temelini oluşturan ortak pazarın işlevselliğini sürdürmesi tehlikeye girebilecektir.

AB’de hukukun üstünlüğü, yalnızca ekonomik faaliyetler açısından değil, demokratik işleyiş, temel hakların korunması ve adalete erişim açısından da kritik bir öneme sahiptir. Herhangi bir hak ihlalinde, kişilerin tarafsız ve bağımsız bir yargıya başvurabilmesi bu ilkeyle mümkün olmaktadır. Hukukun üstünlüğü, ayrıca, AB politikalarının etkili biçimde hayata geçirilmesini sağlayarak, eşitlik ve sosyal adalet gibi temel değerlerin korunmasına da yardımcı olmaktadır. Bununla birlikte, AB’nin diğer politika alanlarının korunması gibi unsurlar da bu ilkeyle sıkı sıkıya bağlıdır. (Bkz. AB Antlaşması)

Hukukun üstünlüğü, AB’nin genişlemesi açısından da önemli bir unsurdur. AB'ye üye olmak isteyen aday ülkeler açısından hukukun üstünlüğüne bağlılık, temel bir kabul şartıdır. Bu prensibe saygı ve bağlılık göstermeyen ülkelerin üyelik sürecinde ilerlemesi mümkün görülmez.

Genel olarak değerlendirildiğinde, AB'nin varlığı ve sürdürülebilirliğinin, hukukun üstünlüğü ilkesinin sağlam ve sürekli şekilde uygulanmasına bağlı olduğu vurgulanmaktadır. (Genel olarak Bkz. Komisyon)

Avrupa Birliği’nde Hukukun Üstünlüğünün Korunması

            AB’nin değerlerinden olan hukukun üstünlüğü, Antlaşma’da lafzen sayılmakla kalmamış, koruyucu ve önleyici mekanizmalarla desteklenmiştir. Bu bağlamda (kurumsal açıdan) hukuki belirlilik, keyfiliğin yasaklanması, bağımsız yargıya erişim, güçler ayrılığı ve hukukun uygulanmasında eşitlik gibi kavramların takibi ve korunması açısından bazı adımlar atılmaktadır. Burada ise “Rule of Law Toolbox” kavramı öne çıkmaktadır.  Hukukun üstünlüğünün sağlanmasına yönelik olarak kullanılan bu “Hukukun Üstünlüğü Araç Seti”, AB’nin hem üyeleri arasında hem de dış ilişkilerinde hukukun üstünlüğünü desteklemek ve ihlalleri önlemek adına geliştirdiği çeşitli araç ve mekanizmaları içermektedir. Bu araç ve mekanizmalar ise ikiye ayrılabilir. (Bkz. Komisyon)

Birinci kısmı, hukukun üstünlüğü ilkesini destekleyen ya da buna karşı ihlali önlemeye çalışan araçlar oluşturmaktadır. Burada:

-       Üye devletlerin yapısal reformlar gerçekleştirmeleri için sağlanan teknik ve mali destekler,

-       Yargı sistemleri ve yolsuzlukla mücadele dahil olmak üzere makroekonomik ve yapısal konulara ilişkin ülkeye özgü tavsiyelerle sonuçlanan ve yıllık bir süreç olan Avrupa Sömestri (Bkz. İKV),

-       Ulusal yargı sistemlerinin bağımsızlığı, kalitesi ve etkinliğini ortaya koyan AB Adalet Göstergesi (AB Adalet Skor Tahtası), (Bkz.)

-       Romanya ve Bulgaristan özelinde yargı reformu, yolsuzlukla mücadele gibi konularda eksikliklerin giderilmesine yönelik düzenli izleme ve ilerleme raporları (Bkz. CVM Reports)

-       Sivil toplum ve projeler için destekler ve

-       Merkezinde yıllık “Hukukun Üstünlüğü Raporu” yer alan, yıllık bir döngü olan “Hukukun Üstünlüğü Mekanizması” bulunmaktadır.

İkinci kısmı, hukukun üstünlüğü ilkesinin ihlaline yönelik eylem ve uygulamalara karşı atılacak adımlar oluşturmaktadır. Bunlar:

-       İhlal durumunda, AB fonlarına erişimin askıya alınabilmesi, azaltılabilmesi veya sınırlandırılabilmesini sağlayan hukukun üstünlüğü ilkesi çerçevesindeki bütçe koşulluluğu, (Bkz. Tüzük)

-       Erken uyarı aracı olarak, sistemik tehditleri ele almak üzere bir üye devletle diyalog kurulmasını sağlayan “Hukukun Üstünlüğü Çerçevesi”,

-       İhlal davası (Bkz. Avrupa Birliğinin İşleyişi Hakkında Antlaşma) ve

-       Hukukun üstünlüğüne yönelik ciddi ihlalleri ele almak üzere kaleme alınmış olan AB Antlaşması’nın 7. maddesinin uygulanmasıdır. (7. madde Prosedürü)

Avrupa Birliği’nde 7. madde Prosedürü

Doğrudan Antlaşmalarda yerini bulması nedeniyle 7. madde prosedürü, bu araçlar arasında ön plana çıkmaktadır. AB Antlaşması’nın 7. maddesinde, AB değerlerinin, bir üye devlet tarafından ciddi biçimde ihlaline yönelik açık bir risk bulunması ya da bu değerlerin ciddi ve sürekli biçimde ihlal edilmesi durumları ele alınmıştır. Dolayısıyla, değerlere karşı eylemler bakımından ikili bir yol izlenmiştir.

Birincisi, değerlerin ihlaline yönelik açık bir risk bulunması durumudur. Bu durum, Konsey üyelerinin beşte dört çoğunluğuyla tespit edilebilir. Konsey, bu tespiti yapmadan önce ilgili üye devleti dinleyebilir ve aynı usule göre hareket ederek bu devlete tavsiyelerde bulunabilir. (Bkz. AB Antlaşması m.7/1) Bu tespit ve tavsiye açısından ise bir ön koşul belirlenmiştir. Buna göre, Konsey, üye devletlerin üçte birinin, Avrupa Parlamentosu’nun veya Avrupa Komisyonu’nun gerekçeli önerisi üzerine ve Avrupa Parlamentosu’nun muvafakatini aldıktan sonra ihlal riskine karşı harekete geçebilmektedir.

İkincisi, değerlerin ciddi ve sürekli bir şekilde ihlal edilmesi halidir. Böyle bir durumda ise Avrupa Birliği Zirvesi, üye devletlerin üçte birinin veya Avrupa Komisyonu’nun önerisi üzerine (ve Avrupa Parlamentosu’nun muvafakatini aldıktan sonra), AB değerlerinin bir üye devlet tarafından ciddi ve sürekli biçimde ihlal edildiğini, ilgili üye devleti gözlemlerini sunmak üzere davet ettikten sonra, oybirliğiyle tespit edebilecektir. (AB Antlaşması m.7/2) Bu tespit yapıldığında Konsey, ilgili üye devletin hükümet temsilcisinin Konsey’deki oy hakları da dahil, Antlaşmalar’ın bu üye devlete uygulanmasından kaynaklanan haklardan bazılarının askıya alınmasına nitelikli çoğunlukla karar verebilecektir.

Bu prosedürler hakkındaki birinci durum, her ikisinin de ön koşula bağlanmış olmasıdır. (Bununla birlikte, Parlamento’nun muvafakati şartı demokratik bir gereklilik olarak karşımıza çıkmaktadır.) İkincisi, Konsey ve Zirve’nin baskınlığı neticesinde, 7. madde Prosedürünün siyasi bir tarafı olduğu ve bir üye devlete karşı bu yönde hareket etmenin her zaman çok kolay olmayabileceği vurgulanmalıdır. Ayrıca, değerlerin ciddi ve sürekli bir şekilde ihlal edilmesi halinde aranan oybirliği şartı süreci durdurabilecek bir nitelik barındırmaktadır.

Bununla birlikte, 2014 yılından bu yana Komisyon tarafından erken uyarı mekanizması olarak kullanılan “Hukukun Üstünlüğü Çerçevesi”, bu prosedür öncesi döneme en azından teknik katkı sağlamaktadır. Bu çerçevede, özellikle yargı bağımsızlığı ve hukukun uygulanması gibi alanlarda sorun çıktığında, diyaloğu temel alan üç aşamalı bir süreç (Komisyon incelemesi- tavsiye- izleme) başlatılmaktadır. Amaç, AB Antlaşması’nın 7. maddesinin uygulanmasına gerek kalmadan sorunu çözebilmektir. Bununla birlikte, bu sürecin zamansal olarak oldukça geniş bir aralığa yayılabileceği gözden kaçırılmamalıdır. (Bkz. Komisyon) Bu uzama ise değerlerin ihlalinin, zamanla anlamını kaybetmesi riskini barındırıyor gibi görünmektedir.

Hukukun Üstünlüğü İlkesi ve Polonya 

Avrupa Birliği’nde hukukun üstünlüğü ilkesinin ihlali bakımından özellikle iki üye devlet öne çıkmaktadır: Macaristan ve Polonya. Polonya’nın durumu, hukukun üstünlüğü mekanizmasına tabi tutulmasına rağmen gerekli iyileştirmeleri yaptığı gerekçesiyle bu sürecin dışında bırakılmasıyla dikkat çekmektedir. Ancak son dönemde, Polonya’nın hukukun üstünlüğünü zedeleyici uygulamalara devam ettiğine dair çeşitli bulgulara yer verilmektedir. Bu nedenle, güncel gelişmeler ışığında, hukukun üstünlüğünün korunmasına yönelik mekanizmaların Polonya özelinde yeniden ele alınması gerekmektedir.

Polonya ve hukukun üstünlüğü ilkesinin ihlali konuları 2016 yılından bu yana gündemdedir. Komisyon, Polonya'da hukukun üstünlüğü ilkesinin ihlaline yönelik açık bir risk bulunduğu gerekçesiyle Ocak 2016'da (ilk kez) Hukukun Üstünlüğü Çerçevesi kapsamında inceleme başlatmıştır. Bu süreçte yargı bağımsızlığı, Anayasa Mahkemesi'nin işleyişi ve hakimlerin atanması gibi konularda ciddi endişeler dile getirilmiş ve 2017'de Polonya'ya karşı ilk kez 7. madde (m.7/1) prosedürü başlatılmıştır. Avrupa Komisyonu’na göre, Polonya’daki yargı reformları, yargı erkini iktidardaki çoğunluğun siyasi denetimi altına sokmuştur. Yargı bağımsızlığının ortadan kalkması ise, yatırımların korunmasından Avrupa Tutuklama Müzekkeresinin uygulanmasına ve mahkeme kararlarının karşılıklı tanınmasına kadar birçok alanda, AB hukukunun etkili şekilde uygulanabilirliğine ilişkin ciddi soru işaretleri doğurmuştur. (Bkz. Komisyon)

Uzun yıllar devam eden bu süreçte, Polonya'nın yargı sisteminde yaptığı değişiklikler nedeniyle, AB ile Polonya arasında sürekli gergin bir ortam oluştuğu ifade edilebilecektir. (Tabi bu gerginliğin diğer bir tarafında Macaristan’ın da bulunduğu ifade edilebilir.) Bununla birlikte, 2023 yılından itibaren, Polonya hükümeti yargı reformlarını tersine çevirmek ve AB'nin taleplerine yanıt vermek için adımlar atmaya başlamıştır. Komisyon ise Mayıs 2024'te, bu ilerlemeleri gerekçe göstererek Polonya'ya yönelik hukukun üstünlüğü denetim sürecini sona erdirdiğini duyurmuştur.

Son dönemde ise, hukukun üstünlüğü denetim sürecinin aslında sonlandırılmaması gerektiği üzerinden yorumlar yapılmaktadır. Örnek olarak, hükümetin hâlâ somut reformları hayata geçirmediği vurgulanmakta, yargı bağımsızlığı zayıf olarak nitelendirilmektedir. Ayrıca mültecilerin sınırdaki durumları ve ulusal ceza yasasında geriye dönük yetkileri meşrulaştırmaya yönelik hükümet tasarıları da eleştirilmektedir. Son olarak, Polonya Anayasa Mahkemesinin, AB’nin iklim ve enerji alanındaki tasarruflarının, Polonya Anayasası ile bağdaşmadığı ve bu durumun ulusal egemenlik yetkisinin ihlali olduğuna ilişkin kararıyla birlikte Polonya’nın AB Hukukuna bakışı tekrardan sorgulanmaya başlanmıştır. (Bkz. European Conservative – Notes From Poland ) Hatta bazı değerlendirmelerde, hukukun üstünlüğü mekanizmasının Polonya açısından çok geç başlatıldığı yönünde eleştiriler de dile getirilmektedir. (Bkz. Verfassunsblog)

Bu bağlamda, aslında eleştirinin odağında AB kurumları bulunmaktadır. Nitekim, kimi ifadelere göre, AB tarafında Prosedürün sona erdirilmesi yönündeki acele, büyük ölçüde eski Zirve Başkanı olan Donald Tusk liderliğinde göreve gelen Polonya'nın yeni hükümetinin verdiği "taahhütlere" dayanmıştır. Hükümet, bu yönde bir eylem planı hazırlamışsa da somut önlemlerin aslında hayata geçirilmediği vurgulanmaktadır. (Bkz. HRW)

Nitekim, 2023 yılı Komisyon raporunda, Polonya’da özellikle yargı bağımsızlığı konusunda hâlâ atılması gereken önemli adımlar bulunduğu açıkça vurgulanmıştır. Buna göre, Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD), Polonya’daki hâkimlere yönelik disiplin rejimi bağlamında AB’nin yargı bağımsızlığına ilişkin standartlarını netleştirmiş olsa da ülkede yargının bağımsızlığına dair kamuoyundaki algı oldukça düşüktür. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin bu konudaki kesin hükümleri ve geçici tedbirlerinin uygulanmaması da ciddi endişelere yol açmaktadır. Ulusal Yargı Konseyi’nin bağımsızlığı konusundaki sorunlar sürmekte, ayrıca Yargıtay’ın Birinci Başkanı da dahil olmak üzere bazı üyelerinin yasayla kurulmuş bir mahkeme ilkesine uygunluğu tartışmalı halde bulunmaktadır. (Bkz. Komisyon 2023 Raporu/Polonya)

Her ne kadar Polonya’nın bazı alanlarda sınırlı ilerleme kaydettiği 2024 Hukukun Üstlüğü Raporu'nda ortaya konmuş olsa da sürecin bu gelişmelere kıyasla oldukça hızlı bir şekilde sonlandırılmış olabileceği yönünde soru işaretleri bulunmaktadır. Raporda, 7. madde prosedürünün sona erdiği belirtilmekle birlikte, bazı başlıklarda hâlâ ilave adımlar atılması gerektiği de açıkça ifade edilmiştir. Bu durum, hukukun üstünlüğü süreci henüz tam anlamıyla tamamlanmamışken, prosedürün kapatılmasının aceleci bir karar olup olmadığına dair tartışmaları beraberinde getirmektedir. (Bkz. Komisyon 2024 Raporu/Polonya)

Sonuç

AB değerlerinin korunması amacıyla, Polonya örneğinde, bazı anayasal ve kurumsal adımlar atılmış olsa da hukukun üstünlüğünü korumaya yönelik mevcut mekanizmaların genel işleyişi iki açıdan ve bütüncül olarak değerlendirilmelidir.

Birincisi, 7. madde prosedürü, ilerleyebilmesi için belirli bir oranda çoğunluk (ve ciddi ihlal aşamasında) oybirliği gerektirmektedir. Bu durum, özellikle Macaristan gibi benzer ihlallerle suçlanan bazı üye devletlerin birbirini koruyabilecek bir ittifak ilişkisi kurmasına imkân tanımaktadır. Böylelikle prosedür, hukuki niteliğinden saparak siyasi etkilere açık bir araç hâline gelebilmektedir. Ayrıca, bu prosedür, çoğu zaman AB kurumları ile ilgili üye devlet arasında siyasi gerilim yaratma potansiyeli taşımaktadır. Bu nedenle, AB tarafından ortaya koyulan diğer hukukun üstünlüğü araçları ve bu araçların kademeli biçimde uygulanması, mekanizmanın etkinliği ve AB ile üye devlet arasındaki uzlaşı açısından büyük önem taşımaktadır.

İkincisi, prosedürlerin fazla uzun sürmesi, denetim mekanizmasının etkisini yitirmesine yol açabilir. Nitekim Polonya örneğinde de görüldüğü üzere, süreç 2016’dan bu yana inişli çıkışlı biçimde ilerlemiş ve büyük ölçüde sürüncemede kalmıştır. Öte yandan, aşırı hızlı işleyen bir hukuki sürecin de ulusal egemenlik hassasiyetlerini tetikleme riski bulunmaktadır. Bu nedenle, Avrupa Birliği’nin bu tür süreçleri ne gereksiz yere uzatması ne de aceleci biçimde sonlandırması gerekir. Üye devletlerde bir egemenlik krizine yol açmaksızın, teknik olarak hukukun üstünlüğü ilkesine uyum sağlanması hedeflenmelidir. Bu bağlamda hem zamanlama hem de uygulama yöntemi açısından mekanizmanın işlerliğinin yeniden değerlendirilmesi gerektiği yönünde tartışmalar gündeme gelmektedir.

Malta’nın Altın Pasaport / Yatırım Yoluyla Vatandaşlık Programı Avrupa Birliği Hukukunu İhlal Ediyor: Commission v Malta (C-181/23) Kararı

Görsel: OpenAI DALL·E ile oluşturulmuştur.

İlke Göçmen, Prof. Dr., Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Avrupa Birliği Hukuku Anabilim Dalı / Jean Monnet Chair (2019-2022) / The Alexander von Humboldt Foundation – Georg Forster Research Fellow for Sustainable Development (2023-2024)

Giriş

Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD), 29 Nisan 2025 tarihinde Commission v Malta (C-181/23) davasındaki kararını açıklamıştır. Bu dava, ana hatlarıyla, bir üye devlet (Malta) vatandaşlığının ve dolayısıyla da Birlik vatandaşlığının kazanılmasıyla ilgilidir. ABAD, 1990’lı yıllardan bu yana, şu tespitte bulunmaktadır: “Her bir üye devlet, AB hukukunu gereği gibi dikkate alarak, vatandaşlığın kazanılmasına ve kaybına ilişkin koşulları belirler”. 2010’lu yıllardan bu yana da ABAD, bir üye devlet vatandaşlığının kaybı ile birlikte Birlik vatandaşlığının da kaybı yönünden “AB hukukunu gereği gibi dikkate almak” ifadesinin içini pey der pey doldurmaktadır. Bununla birlikte, ABAD, ilk kez Commission v Malta kararı ile birlikte bir üye devlet vatandaşlığının kazanılması ile birlikte Birlik vatandaşlığının da kazanılması yönünden aynı ifadenin sonuçlarına değinmiştir. Başka bir ifadeyle, bu karar neticesinde AB hukuku, bir üye devlet vatandaşlığının kazanılmasının çerçevesini çizmeye başlamıştır.   

Bu blog postta önce Birlik vatandaşlığı ile ilgili mevzuata ve içtihat hukukuna yer verilecek, sonra Commission v Malta davasının arka planı ortaya konacak, daha sonra ABAD’ın kararı ele alınacaktır.

1. Birlik Vatandaşlığı ve İlgili İçtihat Hukuku

1.1. Birlik Vatandaşlığının Kurucu Antlaşmalardaki Tarihsel Gelişimi

Birlik vatandaşlığı, Avrupa bütünleşmesinin en başında bulunmamakla birlikte 1990’lı yıllarla AB hukukunun bir parçası haline getirilmiştir. Avrupa Ekonomik Topluluğu Antlaşması (1958) ile üye devletler arasında bir ortak pazar kurmak tasarlanmıştı. Ortak pazar; malların ve sermayenin yanı sıra kişilerin ve hizmetlerin serbest dolaşımını öngörmekteydi. Kişilerin ve hizmetlerin serbest dolaşımı ise işçilerin, iş kuranların, hizmet sunanların ve hizmet alanların serbest dolaşımı anlamına gelmekteydi. Eğer gerçek kişiler bu serbest dolaşımdan yararlanmaktaysa “bir üye devlet vatandaşı” olmaları aranmaktaydı (örneğin bkz. FKP Scorpio Konzertproduktionen, para. 67-69). Maastricht Antlaşması (1993) ile birlikte ise Birlik vatandaşlığı tesis edilmiştir ve “bir üye devletin vatandaşı olan herkes Birlik vatandaşıdır” hükmü getirilmiştir (Avrupa Topluluğu Antlaşması md. 8(1)).

Birlik vatandaşlığı, kurucu antlaşma seviyesinde, Maastricht Antlaşması’ndan bu yana esaslı bir değişiklik geçirmemiş olup Lizbon Antlaşması (2009) sonrasında şu şekilde düzenlenmektedir. Avrupa Birliği’nin İşleyişi Hakkında Antlaşma (ABİHA) md. 20 uyarınca:

“1. Bu Antlaşma ile Birlik vatandaşlığı tesis edilmiştir. Bir üye devletin vatandaşı olan herkes Birlik vatandaşıdır. Birlik vatandaşlığı ulusal vatandaşlığın yerini almayıp ona ilavedir.

2. Birlik vatandaşları, Antlaşmalar’da öngörülen haklardan yararlanır ve yükümlülüklere tabi olur. Birlik vatandaşları, diğer hakların yanı sıra, aşağıdaki haklara sahiptir:

a) üye devletlerin topraklarında serbestçe dolaşma ve ikamet etme hakkı,

b) ikamet ettikleri üye devlette, o devletin vatandaşlarıyla aynı şartlarda, Avrupa Parlamentosu seçimlerinde ve yerel seçimlerde seçme ve seçilme hakkı,

c) uyruğu olduğu üye devletin temsil edilmediği üçüncü bir ülkenin topraklarında, üye devletlerden herhangi birinin diplomatik veya konsolosluk makamlarınca, o üye devletin uyruklarıyla aynı şartlarda korunma hakkı,

d) Avrupa Parlamentosuna dilekçe verme, Avrupa Ombudsmanına başvurma ve Birlik kurumlarına ve danışma organlarına Antlaşmalar’ın dillerinden birinde başvurma ve aynı dilde cevap alma hakkı.

Bu haklar, Antlaşmalar’da belirlenen şartlar ve sınırlar çerçevesinde ve bu Antlaşmalar’a uygun olarak kabul edilmiş tedbirler vasıtasıyla kullanılır.”

1.2. İçtihat Hukukunda İlk Adımlar

Micheletti and Others kararı (1992), üye devlet vatandaşlığı (ve dolayısıyla Birlik vatandaşlığı) ile ilgili ilk karar olmuştur. Bay Micheletti, hem Arjantin hem İtalya vatandaşı olup, AB ortak pazar hukuku altındaki iş kurma hakkı (bir başka üye devlette istikrarlı ve devamlı olarak ekonomik etkinlik yürütmek) çerçevesinde İspanya’da diş hekimi olarak iş kurmak istemiştir. Bay Micheletti’ye göre kendisi AB üyesi devletlerden birinin (İtalya’nın) vatandaşlığına sahip olduğu için AB hukuku çerçevesinde iş kurma hakkından yararlanabilir. İspanya’ya göre ise Bay Micheletti iş kurma hakkından yararlanamaz, çünkü mutat ikâmetgahı esas alındığında kendisi İtalyan değil Arjantin vatandaşı sayılmalıdır. ABAD’a göre “her bir üye devlet, [AB] hukukunu gereği gibi dikkate alarak, vatandaşlığın kazanılmasına ve kaybına ilişkin koşulları belirler” (para. 10). Dahası, bir üye devlet (İspanya), bir başka üye devlet (İtalya) tarafından verilen vatandaşlığı tanımak için (mutat ikâmetgah gibi) ek koşullar getiremez (para. 10).

Maastricht Antlaşması (1993) ile tesis edilen “Birlik vatandaşlığı”, vatandaşlığın kazanılması ve kaybı yönünden, ABAD kararlarında bir değişikliğe yol açmamıştır. Bu yönden, ABAD, Kaur kararında (2001), Micheletti and Others kararına atıfla, aynı tespitini yinelemiştir: “Her bir üye devlet, [AB] hukukunu gereği gibi dikkate alarak, vatandaşlığın kazanılmasına ve kaybına ilişkin koşulları belirler” (para. 19). Dolayısıyla, içtihat hukukunda açıklığa kavuşmayı bekleyen husus, artık, “AB hukukunu gereği gibi dikkate alarak” ifadesi olmaya başlamıştır.

1.3. İçtihat Hukukunda Sonraki Adımlar

Bu ifadenin içi, ilk kez, Rottmann kararı (2010) ile birlikte doldurulmuştur. Burada, bir kişi bir üye devlet vatandaşlığı ile birlikte Birlik vatandaşlığını da kaybetmektedir. Bay Rottmann, Avusturya vatandaşı iken 1998 yılında Almanya vatandaşlığı için başvuru yapmış ve 1999 yılında bu vatandaşlığa kabul edilmiştir. Bay Rottmann, aynı zamanda, Avusturya hukuku uyarınca otomatik olarak Avusturya vatandaşlığını kaybetmiştir. İlgili Alman makamları, 2000 yılında Bay Rotmann’ın Almanya vatandaşlığı başvurusunda hile yaptığı gerekçesiyle vatandaşlığa kabul kararını geriye dönük olarak kaldırmıştır. Bu karar, Bay Rottmann’ın açtığı iptal davası nedeniyle henüz nihai hale gelmediyse de, nihai hale gelirse Bay Rottmann vatandaşlığı olmayan bir kişiye dönüşecektir.

ABAD, bu arka planda, “AB hukukunu gereği gibi dikkate alarak” ifadesini açıklığa kavuşturmuştur. Ona göre bir üye devlet vatandaşlığının ve dolayısıyla Birlik vatandaşlığının kaybı AB hukukunun kapsamı içinde kalır (para. 42). Dolayısıyla, “üye devletler, vatandaşlık alanındaki yetkilerini kullanırken [AB] hukukunu gereği gibi dikkate almalıdır” (para. 45). Bu yönden, Birlik vatandaşlığının kaybına neden olan bir karar, orantılılık ilkesi gereği, ilgili kişinin durumu açısından yol açtığı sonuçların AB hukuku ışığında değerlendirilmesini gerektirir (para. 55). Spesifik olarak, böyle bir karar, hem ilgili kişi hem de alakalı olduğunda aile üyeleri açısından her Birlik vatandaşının yararlandığı hakların kaybı yönünden incelenmelidir (para. 56). Bir üye devlet (Almanya), sırf ilgili kişi (Bay Rottmann) köken üye devletinin (Avusturya’nın) vatandaşlığını yeniden kazanamadı diye onu kendi vatandaşlığında tutmaya devam etmek zorunda olmasa bile, orantılılık ilkesi gereği, bu kişiye ilgili vatandaşlığı yeniden kazanmayı deneyebilmesi için makul süre vermelidir (para. 57-58). Sonuç olarak, bir üye devlet, vatandaşlığa kabul kararını hileli başvuru halinde geri alabilir, ancak geri alma kararı AB hukuku uyarınca orantılılık ilkesine uygun olmalıdır (para. 59).

Rottmann kararı (2010) ile birlikte Birlik vatandaşlığı ile ilgili kararlar, daha çok, üye devlet vatandaşlığının ve dolayısıyla Birlik vatandaşlığının kaybı ekseninde ilerlemeye başlamıştır. Konuyla ilgili olarak Tjebbes (C-221/17) kararı (2019) (para. 48), JY (C-118/20) kararı (2022) (para. 44 ve 74), X (C-689/21) kararı (2023) (para. 59) ve Yaşayan Avrupa Birliği Hukuku blogunda incelediğim S.Ö. and Others (C‑684-686/22) kararı (2024) (para. 34) aracılığıyla içtihat hukuku oldukça gelişmiştir. Buna karşın, Commission v Malta kararı, bir üye devlet vatandaşlığının kazanılması ile birlikte Birlik vatandaşlığının da kazanılması ile alakalı ilk karar olmuştur.

2. Commission v Malta Davasının Arka Planı

Commission v Malta davasının arka planı şöyle toparlanabilir (para. 28-40). Malta, 2014 yılında, “altın pasaport” olarak da adlandırılabildiği üzere, bir yatırım yoluyla vatandaşlık programı başlatmıştır. Bu program sayesinde yabancılar, Malta hukuku ile belirlenmiş birtakım ödemeler ve yatırımlar karşılığında Malta vatandaşlığı elde edebilmektedir. Komisyon, işbu programı öğrendikten sonra Malta ile önce diyalog kurmuş, sonra Malta’ya karşı AB hukukunun ihlali prosedürünü başlatmıştır:

(i) 1 Nisan 2020 tarihinde Komisyon, bir mektup aracılığıyla, 2014 yatırım yoluyla vatandaşlık programının, Birlik vatandaşlığının ‘satışını’ içerdiğinden, Birlik vatandaşlığı ile birlikte dürüst işbirliği ilkesini ihlal edebileceğini Malta’ya iletmiştir.

(ii) 20 Ekim 2020 tarihinde Komisyon, bu kez bir resmi bildirim mektubu aracılığıyla, 2014 yatırım yoluyla vatandaşlık programının ABİHA md. 20 ile AB Antlaşması md. 4(3) (yani sırasıyla Birlik vatandaşlığı ve dürüst işbirliği ilkesi ile ilgili maddeler) ile uyumsuz olduğu endişelerini Malta’ya iletmiştir.

(iii) 18 Aralık 2020 tarihinde Malta, işbu resmi bildirim mektubuna cevaben, Malta vatandaşlığının kazanılması ile ilgili hukukunu gözden geçireceğini Komisyona iletmiştir. Malta, bu arada 2014 programının yerine 2020 yatırım yoluyla vatandaşlık programını getirmiştir.

(iv) 9 Haziran 2021 tarihinde Komisyon, ek bir resmi bildirim mektubu aracılığıyla, 2020 yatırım yoluyla vatandaşlık programının da 2014 programının ticari niteliğini devam ettirdiğini, dolayısıyla ABİHA md. 20 ile AB Antlaşması md. 4(3) ile uyumsuz olduğu endişelerini Malta’ya iletmiştir.

(v) 6 Ağustos 2021 tarihinde Malta, işbu resmi bildirim mektubuna cevaben, Komisyonun pozisyonunun yetkilendirilme ilkesi (kısaca AB Antlaşması md. 5(2)’deki “Birlik, … ancak üye devletler tarafından … kendisine verilen yetkilerin sınırları dahilinde hareket eder” kuralı) ile uyumsuz olduğunu, bu yönden vatandaşlık konusunun üye devlet egemenlik alanı içinde kaldığını Komisyona iletmiştir.

(vi) 6 Nisan 2022 tarihinde Komisyon, bir gerekçeli görüş aracılığıyla, hem 2014 hem de 2020 yatırım yoluyla vatandaşlık programlarının ABİHA md. 20 ile AB Antlaşması md. 4(3)’e aykırı olduğunu Malta’ya ileterek AB hukuku ile uyumlu gerekli önlemleri almak için iki ay süre vermiştir.

(vii) 6 Haziran 2022 tarihinde Malta, işbu gerekçeli görüşe cevaben, Komisyonun tutumuna katılmadığını ona iletmiştir.

(viii) 21 Mart 2023 tarihinde Komisyon, 2014 programının AB hukukunu ihlal ettiğini düşündüğü hükümlerinin, esas itibariyle, 2020 programında da tekrarlandığını belirterek Malta’nın 2020 yatırım yoluyla vatandaşlık programına karşı ABİHA md. 20 ile AB Antlaşması md. 4(3)’e aykırılık iddiasıyla ihlal davası açmıştır.

3. Commission v Malta Kararı

ABAD, Commission v Malta kararında konuya önce ilkesel olarak, sonra somut uyuşmazlık özelinde yaklaşmıştır.

Konuya ilkesel olarak yaklaştığında, ABAD, ana hatlarıyla şu tespitlerde bulunmuştur. İlk olarak, yerleşik içtihat hukuku uyarınca: “Kendi vatandaşlığının verilmesi ve kaybedilmesi koşullarını belirlemek, uluslararası hukuku gereği gibi dikkate alarak, her bir üye devlete düşmekle birlikte, bu yetkiler AB hukuku gereği gibi dikkate alınarak kullanılmalıdır” (para. 81).

ABAD, ikinci olarak, Birlik vatandaşlığı ile bağlantılı birtakım kurucu antlaşma maddelerine, onlarla ilgili içtihat hukukuna da atıf vermek suretiyle, arka arkaya değinerek birtakım çıkarımlarda bulunmuştur (para. 84–90):

(i)  AB Antlaşması md. 3(2) uyarınca: “Birlik, vatandaşlarına, … kişilerin serbest dolaşımının sağlandığı, iç sınırların olmadığı bir özgürlük, güvenlik ve adalet alanı sunar.”

(ii) ABİHA md. 21(1) uyarınca: “Her Birlik vatandaşı, … üye devletlerin ülkelerinde serbestçe dolaşma ve ikamet etme hakkına sahiptir.”

(iii) ABİHA md. 45, 49 ve 56 uyarınca Birlik vatandaşları, sırasıyla, işçilerin serbest dolaşımından, iş kurma hakkından ve hizmetlerin serbest dolaşımından yararlanabilir.

(iv) AB Antlaşması md. 10 ve 11 ile ABİHA md. 20, 22 ve 24 uyarınca Birlik vatandaşları, örneğin Avrupa Parlamentosuna dilekçe verebilmek gibi, AB’nin demokratik hayatına katılımlarını sağlayan birtakım siyasi haklara sahiptir.

(v) ABİHA md. 23 uyarınca Birlik vatandaşları, üçüncü ülkelerde üye devletlerden herhangi birinin diplomatik veya konsolosluk makamlarınca korunma hakkına sahiptir.

O halde, “bir üye devletin vatandaşlık verilmesine ilişkin koşulları belirleme yetkisini kullanması, ortak bir hukuk düzeni olarak [AB’nin] işleyişi üstünde sonuçlar doğurur” (para. 89). Ayrıca, yukarıdaki çeşitli haklar ışığında, “Birlik vatandaşlığına ilişkin hükümler, … [AB’nin] kendisinin varlık sebebi (raison d’être) olan bütünleşme sürecinin uygulanmasına katkı yapacak şekilde yapılandırılmış olarak kurucu antlaşmaların temel hükümleri arasında yer alır ve dolayısıyla [AB’nin] anayasal çerçevesinin ayrılmaz bir parçasını oluşturur” (para. 91). Ayrıca, “Birlik vatandaşlığı, bütünleşme sürecinin temelini oluşturan dayanışmanın başlıca somut ifadelerinden biridir ve … spesifik bir hukuk sistemi olarak [AB’nin] kimliğinin ayrılmaz bir parçasıdır” (para. 93).

ABAD, üçüncü olarak, dürüst işbirliği ilkesinden bahsetmiştir. AB Antlaşması md. 4(3) uyarınca üye devletler, diğerlerinin yanı sıra, “[AB’nin] hedeflerine ulaşmayı tehlikeye düşürebilecek her türlü önlemden kaçınır” (para. 94).

O halde, “bir üye devletin vatandaşlık verilmesine ilişkin koşulları belirleme yetkisini kullanması … sınırsız değildir” ve hiçbir üye devlet, “bu yetkiyi, Birlik vatandaşlığının doğasıyla açıkça bağdaşmayan bir biçimde kullanmamalıdır” (para. 95). Bu bakımdan, “bir üye devletin vatandaşlık bağının temeli, o devlet ile vatandaşları arasındaki dayanışma ve iyi niyet özel ilişkisi … tarafından oluşturulur” (para. 96). Bu tür dayanışma ve iyi niyet özel ilişkisinin tesisi bakımından, “her üye devlet, bu kriterlerin AB hukukuna uygun olarak uygulanması şartıyla, uygulanacak kriterlerin seçiminde geniş bir takdir yetkisine sahiptir” (para. 98). Bununla birlikte, bir üye devlet, “vatandaşlığın esas olarak önceden belirlenmiş ödemeler ve yatırımlar karşılığında verildiği … ticari nitelikli prosedüre dayalı bir vatandaşlık programı kurduğunda ve uyguladığında … dayanışma ve iyi niyet özel ilişkisi gerekliliğini açıkça göz ardı eder” (para. 99). Bu tür bir program, “Birlik vatandaşlığının verilmesinin ticarileştirilmesi anlamına gelir ki bu da Antlaşmalardan kaynaklanan temel statü kavramıyla bağdaşmaz” (para. 100).

Konuya somut uyuşmazlık özelinde yaklaştığında, ABAD, birtakım ön tespitleri takiben dört hat üzerinden hareket etmiştir. Ön tespit olarak, Malta’nın 2020 yatırım yoluyla vatandaşlık programının koşulları, ana hatlarıyla, şu şekildedir (para. 102):

(i) Malta’ya 600.000 Avro veya 750.000 Avro tutarında katkı payı ödenmelidir.

(ii) Asgari değeri 700.000 Avro olan bir konut satın alınmalıdır veya alternatif olarak bu konut asgari 5 yıllık bir süre boyunca yıllık en az 16.000 Avro’ya kiralanmalıdır.

(iii) İlgili bir yere en az 10.000 Avro bağış yapılmalıdır.

(iv) Malta’da 36 aylık bir süre için hukuka uygun ikamet edilmelidir, ancak ilave 150.000 Avroluk bir katkı halinde bu süre 12 aya indirilebilir.

(v) Vatandaşlığa kabul edilebilirlik doğrulanmalıdır.

İlk olarak, yukarıdaki ilk üç koşul, yani önceden belirlenmiş ödemeler ve yatırımlar 2020 programında kilit bir yer tutmakta olup bu da vatandaşlığın verilmesinin ticarileştirildiğine işaret etmektedir (para. 103). Ayrıca, 2020 programındaki diğer koşullar varılan bu sonucu değiştirmeye yetmemektedir. Bu yönden, ikinci olarak, dördüncü koşul, Malta’nın ülkesinde oldukça sınırlı bir hukuka uygun ikamet etmek yeterli sayıldığı için, özellikle ilk üç koşul karşısında, vatandaşlığın verilmesinde esaslı bir kriter oluşturuyor olmasa gerekir (para. 108). Üçüncü olarak, beşinci koşul, esas olarak, Malta’nın kamu güvenliği ve ulusal güvenlik gibi birtakım kamu çıkarı hedeflerini zayıflatmamak amacıyla getirilmiş olup vatandaşlığın verilmesinin ticarileştirilmesini ortadan kaldırmamaktadır (para. 113). Dördüncü olarak, 2020 programı, yetkili ajansların web sitelerinde “potansiyel başvuru sahiplerine ‘[AB’nin] 27 ülkesinden herhangi birinde ikamet etme, eğitim görme ve çalışma hakkı’ sunuyoruz” şeklinde tanıtılmıştır (para. 119). Başka bir ifadeyle, Malta, 2020 programını “Birlik vatandaşlığından kaynaklanan faydaları sunan bir vatandaşlık programı olarak kamuoyuna sunmuştur” (para. 120).

Sonuç olarak, Malta’nın 2020 yatırım yoluyla vatandaşlık programı, önceden belirlenmiş ödemeler ve yatırımlar karşılığında ticari nitelikli prosedüre dayalı bir vatandaşlık programı kurmakta olup bir üye devlet ve dolayısıyla Birlik vatandaşlığının verilmesinin ticarileştirilmesi anlamına gelir, ki bu nedenle de Malta ABİHA md. 20 ve AB Antlaşması md. 4(3) (yani sırasıyla Birlik vatandaşlığı ve dürüst işbirliği ilkesi ile ilgili maddeler) kaynaklı yükümlülüklerini yerine getirmemektedir (para. 121).

Sonuç

Commission v Malta (C-181/23) kararı, bir üye devlet vatandaşlığının kazanılması ile birlikte Birlik vatandaşlığının da kazanılması ile AB hukuku arasındaki ilişkiye açıkça değinen ilk karar olmuştur. ABAD, 1990’lı yıllardan bu yana şu tespitte bulunmaktaydı: “Her bir üye devlet, AB hukukunu gereği gibi dikkate alarak, vatandaşlığın kazanılmasına ve kaybına ilişkin koşulları belirler”. Bununla birlikte, “AB hukukunu gereği gibi dikkate almak” ifadesinin sonuçları, bir üye devlet vatandaşlığının kazanılması söz konusu olduğunda, işbu karara kadar bilinmemekteydi.

ABAD önündeki görüşler incelendiğinde konuyla ilgili tutum farklılıkları kendisini açıkça göstermektedir:

(i) Komisyona göre AB hukuku, bir üye devlet vatandaşlığının kazanılması açısından, “ilgili devlet ile başvurucu arasında bir gerçek bağ” olmasını gerektirir, örneğin fiilen ikamet etme koşulu böyle bir bağı tesis etmek için araçlardan birisi olarak görülebilir (para. 46, 54).

(ii) Hukuk Sözcüsü Collins’in 4 Ekim 2024 tarihli Görüşüne göre ise “bir üye devletin vatandaşlık verme veya geri alma konusundaki egemen ayrıcalığının kullanımı sınırsız değildir ve hem AB hukuku hem de uluslararası hukuk, ilke olarak, bu kullanımı kısıtlayabilir” (para. 49). Örneğin, “AB hukukunun kötüye veya hileli kullanılamayacağı hukukun genel ilkesi” bu bağlamda da gündeme getirilebilir (para. 51). Bununla birlikte, somut uyuşmazlıkta, Komisyonun iddia ettiği gibi, AB hukuku, vatandaşlığın verilmesi için AB hukukunun bir üye devlet ile bir birey arasında herhangi bir ‘gerçek’ bağın varlığını gerektirmez (para. 58).

(iii) Malta’ya göre bir üye devletin vatandaşlık vermekteki münhasır yetkisini tehlikeye atmamak adına, yalnızca, “bir üye devletin vatandaşlığa kabul politikasının, genel ve sistematik bir şekilde, [AB’nin] değerlerini ve hedeflerini ciddi ihlali durumunda, bu politikanın AB hukukuna aykırı olduğu kabul edilmelidir” (para. 66).

(iv) ABAD’a göre ise Malta’nın argümanı açık olarak ret edilmelidir (para. 82). Bir üye devlet vatandaşlık verilmesine ilişkin koşulları belirleme yetkisini “Birlik vatandaşlığının doğasıyla açıkça bağdaşmayan bir biçimde kullanmamalı” olup “bir üye devletin vatandaşlık bağının temeli, o devlet ile vatandaşları arasındaki dayanışma ve iyi niyet özel ilişkisi … tarafından oluşturulur” (para. 95–96). Bu arka planda, “Birlik vatandaşlığının verilmesinin ticarileştirilmesi … Antlaşmalardan kaynaklanan temel statü kavramıyla bağdaşmaz” (para. 100). Böylelikle ABAD, hem Hukuk Sözcüsü Collins’in görüşünü takip etmemiştir hem de Komisyonun argümanını örtülü olarak reddetmiştir.

Konuyla ilgili tutum farklılıkları, dahası, literatüre bakılıp Commission v Malta kararı ile ilgili yazılanlar incelendiğinde de kendisini açıkça göstermektedir:

(i) Bir ön tespit olarak, Stephen Coutts’un iyi bir biçimde özetlediği üzere: ABAD “anayasal bir tercihle karşı karşıyadır: Birlik vatandaşlığının anayasal mantığı, hukuki materyallerin desteklemediği, bazı ortak üyelik kriterlerine doğru itme kuvveti uygulamaktadır. … Bu kriterleri vazetmeyi seçmek … açıkça hakimler liderliğindeki bir gelişme olacağı için anayasal soruları da beraberinde getirecektir”.

(ii) Kimilerine göre, ABAD bir üye devlet vatandaşlığının kazanılması ile birlikte Birlik vatandaşlığının da kazanılması konusunu, buna yönelik hukuki düzenlemelerin yokluğunda, ana hatlarıyla üye devletlere ait bir mesele olarak konumlandırmalıydı. Örneğin Martijn van den Brink’e göre yatırım yoluyla vatandaşlığın ahlaki olarak haklı veya siyasi olarak ihtiyatlı olup olmadığı bir başka mesele olmakla birlikte, hukuki açıdan ABAD, Hukuk Sözcüsü Collins’in görüşünü takip etmelidir, aksi halde anayasayı çiğnemekle karşı karşıya kalabilir.

(iii) Kimilerine göreyse, ABAD bir üye devlet vatandaşlığının kazanılması ile birlikte Birlik vatandaşlığının da kazanılması konusunu, buna yönelik açık hukuki düzenlemeler olmasa bile, ana hatlarıyla AB hukuku ile çevrelenmiş bir mesele olarak konumlandırmalıydı. Örneğin Merijn Chamon’a göre “… bir üye devletin, AB hukuku uyarınca, ulusal vatandaşlık vermekte sınırsız takdir yetkisine sahip olmadığı ilkesi tamamen savunulabilir görünmektedir”.

Her hâlükârda, Commission v Malta kararı, gerekçelendirmesi kimilerince beğenilse (Simon Cox ve Emanuela De Falco) ve kimilerince beğenilmese (Steve Peers & Guillermo Íñiguez) bile, AB hukukunun bir üye devlet vatandaşlığının kazanılmasının çerçevesini çizeceğini ortaya koymuştur. Bu da birçok yeni soruya kapı aralamıştır:

(i) Bir yandan bu karar hukuki sonuçları itibariyle netleştirilmeyi beklemektedir: Malta özelinde, örneğin Malta’nın 2014 ve 2020 yatırım yoluyla vatandaşlık programları ile verilen vatandaşlıkların geri alınıp alınmayacağı bir soru işareti oluşturabilir. AB üyesi devletlerden diğerleri, özellikle de Malta’nınki ile benzer vatandaşlık programlarına sahip olanlar bakımından ise, örneğin kendi benzer vatandaşlık programlarını sona erdirip erdirmeyecekleri gündeme getirilebilir.

(ii) Diğer yandan bu karar, bir üye devlet vatandaşlığının ve dolayısıyla Birlik vatandaşlığının kazanılması ile ilgili test itibariyle netleştirilmeyi beklemektedir: Örneğin, Birlik vatandaşlığının verilmesinin ticarileştirilmesi ne zaman gerçekleşmiş sayılacaktır? Örneğin, başka hangi kriterler dayanışma ve iyi niyet özel ilişkisi gerekliliğini açıkça göz ardı edecek, dolayısıyla AB hukukuna aykırılık taşıyacaktır?

Commission v Malta kararı, bir üye devlet vatandaşlığının kazanılması ile birlikte Birlik vatandaşlığının da kazanılmasının AB hukuku ışığındaki sınırlarını çizen ilk karar olmuşsa da, çok büyük ihtimalle, son karar olmayacaktır. Bunun yanı sıra, karar, anayasal bağlamdaki yansımaları göz önünde bulundurulduğunda, tartışmalı olmaya devam edecektir.

 

Bu yazıya atıf için: İlke Göçmen, “Malta’nın Altın Pasaport / Yatırım Yoluyla Vatandaşlık Programı Avrupa Birliği Hukukunu İhlal Ediyor: Commission v Malta (C-181/23) Kararı”, Yaşayan Avrupa Birliği Hukuku Blogu, 5/5/2025, Link: <https://yasayanabhukuku.blogspot.com/2025/05/C-181-23.html>

Bu yazıyı faydalı buldunuz mu? Hiç bir içeriği kaçırmayın bizi takip edin.