Sessiz bir İdari Bütünleşme Örneği: Avrupa Birliği Veri Koruma Hukukunda 2025/2518 sayılı Tüzük

 

*Görsel, yazar tarafından yapay zekâ destekli bir araç kullanılarak üretilmiştir.

Mehmet Kipriksiz

Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Avrupa Birliği ve Uluslararası Ekonomik İlişkiler Anabilim Dalı Avrupa Birliği Hukuku Tezli Yüksek Lisans Programı Öğrencisi

GİRİŞ

Avrupa Birliği Genel Veri Koruma Tüzüğü’nün (General Data Protection Regulation (GDPR)) uygulanmasına ilişkin ek usul kuralları belirleyen 2025/2518 sayılı Tüzük (Usul Tüzüğü) 26 Kasım 2025 tarihinde Avrupa Parlamentosu ve Konsey tarafından kabul edilmiştir. Bu düzenlemeyle, Avrupa Birliği’nde (AB) veri koruma hukuku, paylaşılan yetkiler çevresinde kalmasına rağmen, kısmen rekabet, kısmen bankacılık hukuku gibi alanlara benzeyen ilginç bir idari uygulamaya bürünmektedir. Bu çalışmada, Usul Tüzüğü’nün Birlik hukukunda ne şekilde konumlanacağı ve pratikteki etkileri incelenmeye çalışılacaktır. Öncelikle Usul Tüzüğü’nden önceki mevcut sistemden bahsedilecek, ardından Usul Tüzüğü’nün yeniliklerine değinilecektir.

1. 2025/2518 Sayılı Tüzük’ten Öncesi

1.1. Genel Olarak

Uzun yıllar boyunca AB veri koruma hukuku, işlerliğini 95/46 sayılı Direktif üzerinden sağlamıştır ve en temel hukuki meseleler, üye devlet mevzuatlarının yakınlaştırılması ve kapasite düzeylerinin eşlenmesi olagelmiştir. 2016/679 sayılı Tüzük, namı diğer GDPR ise 27 Nisan 2016 tarihinde kabul edilmiş, AB veri koruma hukuku sisteminde yeni bir paradigma değişimine sebep olmuştur.

Bilindiği üzere direktiflerde, AB ulaşılması istenen sonucu ve asgari koşulları çizerken, üye devlet AB’nin çizdiği sınırlar doğrultusunda ulusal mevzuatını inşa edip çeşitlendirir. Tüzükler ise her üye devlette doğrudan uygulanabilir nitelikteki sui generis düzenlemelerdir. Bu düzenlemeler, adeta üye devlet yasa koyucusu tarafından çıkarılmış bir kanun gibi sonuç doğurmaktadır.[1]

Bu açıdan 20 yılı aşan Direktif uygulamasının ardından gelen GDPR, bütünleşik bir uyum aracı olarak planlanmış, hem maddi hem usulî anlamda dönemin gereklerine uygun kapsamlı bir reform getirmiştir.

1.2. Kurumsal Çerçeve

GDPR’nin getirdiği kurumsal yenilikler 3 başlık altında özetlenebilir: Birincisi, Direktif döneminden kalan yumuşak güç WP29 yapılandırılmış, Avrupa Veri Koruma Kurulu (European Data Protection Board (EDPB) adıyla bağlayıcı kararlar alabilen bir AB organına dönüştürülmüştür. İkincisi, Veri Koruma Otoritelerinin (Data Protection Authority (DPA)) tam teşekküllü idari uygulayıcılar haline gelmesi için pek çok düzenleme ihdas edilmiş, otoriteler arası kapasite düzeyleri büyük ölçüde eşlenmiştir. Üçüncüsü, yıllardır AB’nin DPA’sı olarak faaliyet göstermekte olan Avrupa Veri Koruma Denetçisi (European Data Protection Supervisor (EDPS)), GDPR’a uyumlu çıkarılan 2018/1725 sayılı Tüzük ile oldukça geniş yetkilere kavuşmuş, yüksek kapasitesiyle nevi şahsına münhasır bir kuruluş haline gelmiştir.

Yenilenen işbu kurumsal yapı şu şekilde gözlemlenebilir:

EDPB, ağırlıklı olarak koordinasyon sağlayıcı olarak faaliyet göstermektedir. Kurul, selefi olan WP29’a benzer şekilde, DPA temsilcileri ve EDPS temsilcisinden mürekkeptir.[2] EDPB, kendi üyeleri arasından seçilen -primus inter pares- bir Başkan ve iki Başkan Yardımcısı ile idare edilir ve kararlarını ağırlıklı olarak salt çoğunlukla alır.[3] Bu açıdan oldukça federal bir görünüme sahiptir. Ayrıca tüzel kişiliğe sahiptir.[4] Bu nedenle duruma göre davacı veya davalı olabilir, Kurul’a karşı tazminat taleplerinde bulunulabilir.[5] Bütün bu faaliyetleri yerine getirirken Kurul’un sekretarya hizmetleri ve bütçesi ise EDPS’den sağlanır.[6]

EDPS, Birlik’in DPA’sı olarak AB Kurum, Organ, Ofis ve Ajansları’nın veri işleme faaliyetlerinde münhasır olarak yetkilendirilmiş bir AB organı olarak faaliyet göstermektedir. EDPS, geniş sekretaryasıyla çalışan tekil bir denetçi tarafından yönetilir. İşbu Denetçi, bağımsızlığı şüphe götürmez veri koruma uzmanları arasından seçilir ve Avrupa Parlamentosu ve Konsey’in ortak mutabakatıyla atanır. EDPS, AB genel bütçesinde özerk bir bölüme sahiptir ve Denetçi dış etkilerden uzak, bağımsız biçimde faaliyetlerini yürütür.[7]

DPA’lar ise kurulu oldukları üye devlet sınırları içerisinde yetkilendirilmiş, ulusal uygulayıcılar olarak faaliyet göstermektedir. GDPR, DPA’ların bağımsızlığına yönelik yeni denge mekanizmaları kurgulamış, bu otoritelerin üye seçimlerini ve görev sürelerini güvence altına almış, bütçesel özerklik gibi standartlar öngörmüştür.[8] DPA’lar Tüzük ile geniş yetkilere de kavuşmuştur. Bütün DPA’lar, salt Tüzük hükümlerine dayanarak, emir ve talimatlarda bulunup, işleme faaliyetlerine yönelik yasaklar ihdas edebilir,[9] ihlal tespitinde bulundukları teşebbüslere 20 milyon Avro’ya veya küresel cirolarının %4’üne varan ağır para cezaları uygulayabilir hale gelmiştir.[10] Bu sistemle DPA’lar arası kapasite farklılıkları gün geçtikçe azalmaktadır.

İşbu EDPB, EDPS ve DPA’lardan oluşan üçlü yapılanma, -iç pazarı etkileyen mevzularda Komisyonun da katılımıyla- AB veri koruma hukukunun idari uygulama boyutunu oluşturmaktadır. GDPR bu aktörleri deyim yerindeyse kaslandırırken, yeni bir ulusüstü işleyişi de beraberinde getirmektedir.

1.3. Mevcut İdari Uygulama

AB, veri koruma hukukunu düzenlerken, Direktif döneminden bu yana sürdürdüğü anlayışla, bir taraftan gerçek kişilerin temel haklarını korurken, diğer yandan verilerin Birlik genelinde serbest dolaşımının sağlanmasını da hedeflemektedir.[11] İşbu ikili hedef, başlı başına bir iç pazar kurmanın gereğidir. Zira Birlik içinde üye devlet uygulamaları arasındaki farklar, teşebbüslerin pazara en rahat nüfus edebilecekleri uygulayıcıları tercih edebilmelerine imkân tanımaktadır.

Bu çerçevede temel hakların muhafızları olan DPA’lar,[12] GDPR ile geniş bir sorumluluk rejiminin parçası haline getirilmiş,[13] çeşitli işbirliği araçlarıyla birbirine bağlanmıştır.[14] Otoriteler yalnızca ulusal yetki alanlarındaki bireyleri korumakla kalmayıp, Birlik menfaatini gözetme yükümlülüğünü de üstlenmişlerdir.[15] Bunun en çarpıcı örneğini tek durak mekanizması (one stop shop) adıyla anılan sistem oluşturmaktadır. Bireyler, işbu sistem vasıtasıyla haklarını diledikleri otoriteye başvurarak kullanabilecek, teşebbüsler Birlik genelinde tek bir otoriteyle muhatap olacak, bu yolla uygulama birörnek yürütülebilecek, hukuki belirlilik sağlanacaktır.

Sistemin işleyişi şu şekilde özetlenebilir: Uyuşmazlıkla ilgili otoritelerden birinin baş denetim otoritesi (lead supervisory authority (LSA)) olarak seçilmesi (i), LSA’nın ulusal usul kurallarını dikkate alarak ve gerektiğinde ilgili diğer otoritelere de (concerned supervisory authority (CSA)) danışarak incelemeyi yürütmesi ve bir taslak karar hazırlaması (ii), eldeki kararın CSA’lara sunulması ve fikir birliğine varılarak uyuşmazlığın çözülmeye çalışılması (iii).[16]

GDPR işbu DPA’lar arası uyuşmazlıkların çözümünü ise EDPB üzerinden kurgulamıştır. Bu doğrultuda EDPB, CSA’nın LSA’nın taslak kararına itiraz etmesi ve anlaşmaya varılamaması durumunda, LSA’nın belirlenemediği durumda ve tutarlılık mekanizmasına aykırılık durumunda bağlayıcı karar almak zorunda tutulmuş, ilgili DPA’nın işbu kararın kendisine bildirilmesini takiben 1 ay içerisinde ve gecikmeksizin nihai kararını vermesi gerektiği düzenlenmiştir.[17] İşbu bağlayıcı güç, EDPB’ye uyuşmazlık çözücü bir işlev yüklemiştir.

GDPR’de genel DPA kararlarına itiraz yeri DPA’nın bulunduğu üye devlet mahkemeleri olarak düzenlenmiştir.[18] EDPB’nin bağlayıcı kararlarına itiraz yeri ise ABAD olmaktadır. DPA’lar ilgili kararı takiben 2 ay içerisinde kararın iptalini talep edebilecek, yine bir Kurul kararı, herhangi bir gerçek veya tüzel kişiyi doğrudan ve bireysel olarak ilgilendiriyorsa, ABİHA’nın 263. maddesi doğrultusunda o kişi de bir iptal davası açabilecektir.[19] Ancak kâğıt üzerinde bu şekilde kurgulanan sistem, ne yazık ki arzulanan biçimde ilerleyememektedir.

1.4. Uygulamadaki Sorunlar

GDPR dönemi sorunlarının başında kapasite sorunları, ulusal yaklaşım farklılıkları ve tek durak mekanizması gelmektedir. Bu noktada en büyük tartışmalar İrlanda DPA’sı çevresinde gerçekleşmektedir. Zira pek çok küresel teknoloji firmasının AB faaliyet merkezi İrlanda’da bulunmakta, bu nedenle İrlanda DPA’sı pek çok uyuşmazlıkta LSA olarak karar verici konumuna gelmektedir. İrlanda hukuku ise Anglosakson sistemine olan yakınlığıyla, genel olarak kıta Avrupası yaklaşımından ayrışmakta, bu doğrultuda zaten Almanya, Fransa gibi ülkelerin DPA’larına kıyasla daha müsamahakâr olan Otorite, bir de oluşan yoğun iş yükü nedeniyle kapasite yetersizliği içerisine girmekte, etkili bir idari uygulama sergileyememektedir. Nitekim 2021 yılında İrlanda Sivil Özgürlükler Konseyi (Irish Council for Civil Liberties (ICCL)) tarafından yayımlanan bir rapor, İrlanda otoritesinin 2018-2021 yılları arasında AB çapında önemi haiz toplam 164 uyuşmazlıkta LSA olarak yer aldığını, bu uyuşmazlıkların %98’ini nihayete erdiremediğini çarpıcı biçimde göstermektedir.[20]

Bir diğer sorun, idari açıdan şikâyetlerin/soruşturmaların ele alınış biçimi olagelmektedir. Zira yetersiz bilgi sağlandığı gerekçesiyle reddedilen bir şikâyet, bir diğer otoritede kabul edilebilmekte, şikâyetçilere verilen haklar otoriteden otoriteye değişiklik gösterebilmektedir. Dahası soruşturma altındaki tarafların hakları, ulusal usul hukuku kuralları doğrultusunda çeşitlenmekte, tarafların dosyaya ne zaman, ne şekilde ve ne ölçüde erişeceği belirsizlik göstermektedir.[21]

Yargısal açıdan ise her ne kadar gerçek veya tüzel kişilerin belirli şartlar altında EDPB kararlarını iptal davasına konu edebilmesi mümkün gibi gözükse de uygulamada bu yollar oldukça güçtür. Özellikle ABİHA md. 263 kriterleri olan doğrudan ve bireysel ilgililik, veri ihlallerinin doğal yapısı gereği, mağdurlar açısından neredeyse hiçbir olayda sağlanamamakta, dahası teşebbüslerce açılan bazı davalar da EDPB’nin kararlarının üzerine nihai kararı verenin ilgili DPA olmasından bahisle, kabul edilemez bulunmaktadır.[22] Dolayısıyla uygulamada ulusal mahkemeler tarafından ön karar prosedürünün işletilmesi, daha standart bir işlerlik göstermektedir. Ancak bu noktada ilgili DPA kararlarına itiraz yerinin, otoritenin bulunduğu üye devlet mahkemeleri olması, sınır ötesi bireysel davacıların, bilmedikleri usul hukuku kurallarına tabi olmasına, dil bariyerlerine ve dolayısıyla yüksek maliyetlere ve hak kayıplarına sebep olmaktadır.

İşbu dağınık ve iyi işlemeyen hukuki çerçevede reforma gidilmiş, GDPR’nin uygulanmasına ilişkin ek usul kuralları belirleyen 2025/2518 sayılı Tüzük getirilmiştir.

2. 2025/2518 sayılı Tüzük’ten Sonrası

2.1. Genel Olarak

Usul Tüzüğü, ABİHA’nın 16. maddesine dayanarak olağan yasama usulüyle kabul edilmiş, 12 Aralık 2025 tarihinde AB Resmi Gazetesinde yayımlanmıştır. 1 Ocak 2026 tarihinde yürürlüğe giren Tüzük, uygulama için ise 15 aylık bir hazırlık süresi öngörmüştür.[23] Tüzük, 37 maddeden ve 68 dibaceden müteşekkildir, oldukça detaylıdır. Kapsama alanı ise sınır ötesi işleme faaliyetleriyle sınırlandırılmıştır.[24] Tüzük, Avrupa Ekonomik Alanı genelinde geçerli olacak, 2 Nisan 2027 tarihinden itibaren bütün hükümleriyle uygulanacaktır.

2.2. Usul Tüzüğü’nün Yenilikleri

Usul Tüzüğü’nün getirdikleri 4 başlık altında özetlenebilir: Şikâyet süreçlerinin yeknesaklaştırılması (i), soruşturmalardaki usulî hakların garanti altına alınması (ii), işbirliğinde usul bütünlüğünün sağlanması ve bağlayıcı sürelerin getirilmesi (iii) ve uyuşmazlık çözümü mekanizmasının netleştirilmesi (iv).

Tüzük öncelikle, şikâyetlerin kabul edilebilirlik kriterlerini, şikâyetçinin adı ve iletişim bilgileri, Sivil Toplum Kuruluşları (STK) için kuruluş belgesi ve temsil yetkisi, şikâyet edilenin kimliği ve ihlalin tanımı şeklinde tahdidi olarak belirlemiş, DPA’ların uyması gereken süreleri ve prosedürü de kesinleştirmiştir.[25] Ardından DPA’ların, kendisine gelen bu şikâyetlerin sınır ötesi nitelik taşıyıp taşımadığını ve ilgili LSA’nın belirlenmesini, ön sorun olarak incelemesini ve gerektiğinde erken çözüm (early resolution) mekanizmasını devreye sokmasını düzenlemiştir.[26] Bu mekanizmayla eğer ihlal giderilip şikâyet konusuz kalırsa, otoritenin dosyayı hızlıca kapatabilmesi sağlanmaktadır.

Daha sonra her DPA’nın, bir diğer DPA ile işbirliği içerisindeyken hangi bilgileri paylaşmaları gerektiği Tüzük’le belirlenmiş,[27] LSA’ya, önemli konuların özetini (summary of key issues) hazırlayıp ilgili DPA’ya iletmesi sorumluluğu yüklenmiştir. Bu özet; soruşturmanın kapsamını, ilgili temel olguları, maddi ve hukuki sorunların tespitini, tarafların görüşlerinin analizini ve uygulanması muhtemel yaptırımları içerecektir. İlgili DPA’lara kendisine bildirilen özete görüşlerini bildirmesi için 4 hafta süre verilmiş olup sessizlik zımni kabul sayılmaktadır.[28] Bu şekilde otoriteler arası fikir ayrılıklarının erkenden tespitinin sağlanması amaçlanmaktadır.

Bu prosedürün ardından LSA, karar taslağını sunmayı arzuluyorsa, bir ön bulgular (preliminary findings) dokümanı hazırlayacaktır. Bu doküman önce ilgili DPA’ların görüşlerine sunulacak, ardından soruşturma altındaki taraflara iletilecektir. Bu bildirim anından itibaren soruşturma altındaki tarafların dosyaya erişim hakkı söz konusu olacak, 3 ila 6 haftalık bir süre kısıtı içerisinde soruşturma altındaki taraf, yazılı veya sözlü biçimde görüşlerini sunabilecektir.[29] LSA taslak kararını yalnızca işbu prosedüre dâhil olgulara dayandırabilecek, bu sistemle soruşturmalar daha öngörülebilir biçimde sonuçlandırılabilecektir.

Bu standart işleyişin yanı sıra Usul Tüzüğü, kararların değerlendirilmesinde daha hızlı, basit işbirliği prosedürü (simple cooperation procedure) olarak anılan bir mekanizmayı da duyurmuştur. Sistem, vakanın tartışmasız şekilde ortaya konulabildiği konularda ve/veya EDPB kararlarıyla daha önceleri üzerinde mutabakata varılmış konularda uygulanacak bir istisna olarak kurgulanmıştır. Basit işbirliği prosedürünü uygulamak isteyen DPA, bunu duyuracak, eğer diğer otoritelerce itiraz gelmezse somut uyuşmazlık hızlı biçimde sonuçlandırılacak, yaptırımlar seri şekilde gerçekleştirilecektir.[30] Bu uygulama muhtemelen EDPB kararlarının yapısını da etkileyecek, EDPB kararlarının sürekli takip edilen bir içtihat havuzu oluşturmasına neden olacaktır.

Usul Tüzüğü tarafların erişebileceği bilgilerin bulunduğu dosya ile otoriteler arasındaki işbirliğinin sağlandığı dosya arasında da ayrıma gitmiş, iş birliği dosyası (cooperation file) ve idari dosya (administrative file) şeklinde ikili bir sistem kurgulamıştır. Dahası dosyaya giren ticari bilgilerin gizliliğinin yalnızca tek bir DPA tarafından kabul edilmesiyle bile bütün otoriteler için sonuç doğurması sağlanmıştır.[31] Bu yenilik, teşebbüslerin ticari sır endişeleri açısından sağlıklı bir gelişme olmuştur.

Son olarak Tüzük, uyuşmazlık çözümü prosedürünü de geliştirmiştir. LSA’nın hazırladığı taslak karara gelen ilgili ve gerekçeli itirazlar üzerine 3 ay içerisinde ya revize edilmiş bir taslak karar hazırlayacağı ya da konuyu EDPB’ye havale edeceği düzenlenmiş, havale edilen dosyanın hangi bilgileri içereceği sıralanmıştır. Dahası EDPB’nin gelen dosyayı ön incelemeden geçireceği ve yeni olgulara dayandığı takdirde soruşturma altındaki taraflara savunma hakkı tanıyacağı da belirtilmiştir.[32] Bu şekilde dosyanın EDPB’ye karar vermeye hazır şekilde iletilmesinin sağlanması ve adil yargılanma hakkının korunması amaçlanmıştır.

SONUÇ

AB hukukunda DPA’lar, bir zamanlar yalnızca bildirim alan ve tavsiye veren bağlı/bağımlı kurumlarken, günümüzde soruşturmalar yürütüp, baskınlar düzenleyen ve devasa para cezaları kesen bağımsız idari uygulayıcılara dönüşmüştür. Dahası AB, kurmuş olduğu sistemde, bu bağımsız yapılanmaları, bir şekilde uzlaşı ve işbirliği mekanizmalarıyla yeknesak hareket etmeye zorlamakta, kimi zaman yumuşak hukuk, kimi zaman sert hukuk araçlarıyla süreci idare etmektedir.

Bu noktada ulusal çıkarlar, Birlik yaklaşımıyla uyuşmayabilmekte, hem siyasi hem ilkesel çatışma alanları gözlemlenebilmektedir. Bir yanda Birlik uygulamasındaki idari özerklik kavramı ve veri koruma hukukunun bağımsız idari otorite esası, diğer yanda Birlik hukukunun denkliği ve etkililiği ilkeleri yer almaktadır.[33] Şimdilik 2025/2518 sayılı Tüzük ile terazinin Birlik tarafına eğildiği, uyumlaştırma doğrultusundaki düzenlemelerin ağır bastığı söylenebilir.

Usul Tüzüğü, Birlik rekabet hukuku uygulamasından alışık olduğumuz sözlü savunma benzeri idari prosedürlerin veri koruma hukukuna da kısmi entegrasyonunu içermektedir. Bu düzenlemeler GDPR cezalandırma rejimine daha hukuki bir çerçeve kazandırabilir. Dahası kısa ve bağlayıcı süreler, yeni itiraz prosedürleriyle birlikte değerlendirildiğinde, teşebbüsleri bekle ve gör stratejisinden uzaklaştırıp, daha sıkı, sistematik bir yaklaşıma da itecektir.

Bu gelişmelerin dijital değişiklikler paketi (EU digital omnibus) tartışmaları da süregelirken AB’nin veri koruma hukukuna yönelik hak temelli yaklaşımını nasıl etkileyeceği ise merak konusudur. Bu belirsiz geçiş dönemi muhtemelen ABAD’a taşınacak itirazlar ve ilk EDPB kararlarıyla şekillenecektir. En doğrusu 2 Nisan 2027’yi beklemek olacaktır.

 

Bu yazıya atıf için: Mehmet Kipriksiz, “Sessiz bir İdari Bütünleşme Örneği: Avrupa Birliği Veri Koruma Hukukunda 2025/2518 sayılı Tüzük”, Yaşayan Avrupa Birliği Hukuku Blogu, 3/2/2026, Link: <https://yasayanabhukuku.blogspot.com/2026/02/blog-post.html>

Bu yazıyı faydalı buldunuz mu? Hiç bir içeriği kaçırmayın bizi takip edin.

---

[1] Bkz. ABİHA md. 288.

[2] 2016/679 sayılı Tüzük md. 68 (3).

[3] 2016/679 sayılı Tüzük md. 72; 73.

[4] 2016/679 sayılı Tüzük md. 68 (1).

[5] Bkz. ABİHA md. 268; 340.

[6] 2016/679 sayılı Tüzük md. 75.

[7] 2018/1725 sayılı Tüzük md. 53; 54; 55.

[8] 2016/679 sayılı Tüzük md. 52 (4); (6); 54.

[9] 2016/679 sayılı Tüzük md. 58.

[10] 2016/679 sayılı Tüzük md. 83.

[11] Bkz. 2016/679 sayılı Tüzük md. 1; Dibace (6); (10).

[12] Judgment of the Court (Grand Chamber) of 9 March 2010, Commission v Germany, C-518/07, EU:C:2010:125, para. 23.

[13] Bkz. 2016/679 sayılı Tüzük md. 57.

[14] 2016/679 sayılı Tüzük md. 63.

[15] 2016/679 sayılı Tüzük md. 51 (2).

[16] Bkz. 2016/679 sayılı Tüzük md. 60- 62. Ayrıca LSA’nin belirlenmesine ilişkin bkz. 2016/679 sayılı Tüzük md. 4 (16); 56.

[17] 2016/679 sayılı Tüzük md. 65.

[18] 2016/679 sayılı Tüzük md. 78 (3).

[19] 2016/679 sayılı Tüzük Dibace (143).

[20] İrlanda DPA’sı bu süreçte yalnızca 4 adet taslak kararını EDPB’ye iletebilmiştir. Bkz. Irish Council for Civil Liberties, “Europe’s enforcement paralysis: ICCL’s 2021 report on the enforcement capacity of data protection authorities”, (2021), s. 5.

[21] Konuya ilişkin olarak Komisyon taslağı incelenebilir. Bkz. Proposal for a Regulation of The European Parliament and of The Council laying down additional procedural rules relating to the enforcement of Regulation (EU) 2016/679 (COM/2023/348 final). 

[22] Bkz. Opinion of Advocate General, WhatsApp Ireland v EDPB, C-97/23 P, EU:C:2025:210, paras. 31-34.

[23] Bkz. 2025/2518 sayılı Tüzük Dibace (67); md. 36-37.

[24] 2025/2518 sayılı Tüzük md. 1.

[25] 2025/2518 sayılı Tüzük md. 4.

[26] Bkz. 2025/2518 sayılı Tüzük md. 5.

[27] 2025/2518 sayılı Tüzük md. 9.

[28] 2025/2518 sayılı Tüzük md. 10.

[29] Bkz. 2025/2518 sayılı Tüzük md. 19.

[30] Bkz. 2025/2518 sayılı Tüzük md. 6.

[31] Bkz. 2025/2518 sayılı Tüzük md. 24; 25; 26.

[32] Bkz. 2025/2518 sayılı Tüzük md. 27-30.

[33] Bkz. Judgment of the Court of 16 December 1976, REWE, Case 33-76, EU:C:1976:188, para. 5; Judgment of the Court of 16 December 1976, Comet BV, Case 45-76, EU:C:1976:191, paras. 13-16.

Avrupa Birliği Adalet Divanının 18 Aralık 2025 Tarihli Commission v Poland (C-448/23), Slagelse Almennyttige Boligselskab ve Amazon EU Kararları

*Görsel, yazar tarafından yapay zekâ destekli bir araç kullanılarak üretilmiştir.

 

İlke Göçmen, Prof. Dr., Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Avrupa Birliği Hukuku Anabilim Dalı / Jean Monnet Chair (2019-2022) / The Alexander von Humboldt Foundation – Georg Forster Research Fellow for Sustainable Development (2023-2024)

 

Giriş

Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD), 18 Aralık 2025 tarihinde birçok önemli kararını basın açıklamaları aracılığıyla kamuoyuna duyurmuştur. Bu kararlar arasından üçü, çalışma alanım (AB anayasal hukuku, ayrımcılıkla mücadele hukuku ve iç pazar hukuku) ile kesişen konulara temas etmeleri nedeniyle seçilmiştir:

1) Avrupa Birliği (AB) hukukunun çatışma hâlinde ulusal hukuk karşısında önceliği (öncelik ilkesi) ile ilgili Commission v Poland (C-448/23) kararı.

2) Irk veya etnik köken temelinde eşit muamele ilkesi ile ilgili 2000/43 sayılı Direktif kapsamında etnik köken temelinde ayrımcılık yasağı ile ilgili Slagelse Almennyttige Boligselskab kararı.

3) AB iç pazar hukuku ve malların serbest dolaşımı (Avrupa Birliği’nin İşleyişi Hakkında Antlaşma (ABİHA) md. 34 / miktar kısıtlamasına eş etkili tedbir yasağı) kapsamında kitap teslimatında (35 Avro’nun altındaki kitap siparişleri için 3 Avro) asgari ücret uygulamaları ile ilgili Amazon EU kararı.

Bu blog yazısında söz konusu üç karar; (i) maddi ve hukuki arka planı, (ii) ABAD’ın kararı ve (iii) ABAD kararının değerlendirilmesi başlıkları altında, ortak bir çerçeve kullanılarak kısaca ele alınacaktır.

1. Commission v Poland (C-448/23) Kararı

Commission v Poland (C-448/23) davası, Komisyon tarafından 17 Temmuz 2023 tarihinde açılan bir ihlal davası olup Adalet Divanı tarafından –Hukuk Sözcüsü Spielmann’ın 11 Mart 2025 tarihli görüşünü takiben– Büyük Daire oluşumunda 18 Aralık 2025 tarihinde karara bağlanmıştır. Karar, basın açıklamasının yanı sıra kısa bir video açıklamasına da konu olmuştur.

 

1.1. Maddi ve Hukuki Arka Plan

Commission v Poland (C-448/23) davasının maddi ve hukuki arka planı, Polonya özelindeki hukukun üstünlüğü / yargı bağımsızlığı krizine ilişkindir (örneğin bkz). Olayların seyri, öncelikle ABAD’ın bu bağlamda verdiği birtakım kararlarla başlamaktadır. Bu kapsamda ABAD, 8 Nisan 2020 tarihli Commission v Poland (C-791/19 R) ihtiyati tedbir kararıyla, AB Antlaşması md. 19(1) (AB hukukunun kapsamındaki alanlarda etkili yargısal korumayı sağlama yükümlülüğü) temelinde, Polonya Yüksek Mahkemesi Disiplin Dairesinin hakimler hakkındaki disiplin dosyalarına ilişkin yetkilerine dair ulusal hükümlerin uygulanmasının askıya alınması gerektiğine karar vermiştir. ABAD, ayrıca, 2 Mart 2021 tarihli A.B. and Others kararı ile Polonya Ulusal Yargı Konseyinin Yüksek Mahkeme hakim adaylarını önerme kararlarının etkili yargısal korumayı ortadan kaldırdığına ve 6 Ekim 2021 tarihli W.Ż. kararı ile bir hakimin rızası olmaksızın yapılan atamaların hakimlerin görevden alınamazlığı ve yargı bağımsızlığı ilkeleri ile bağdaşmadığına karar vermiştir.

Olayların seyri, Polonya Anayasa Mahkemesi’nin ABAD’ın bu kararlarına karşı verdiği kararlar ve bunun üzerine Komisyonun ihlal davası sürecini başlatmasıyla devam etmiştir. Polonya Anayasa Mahkemesi, 14 Temmuz 2021 ve 7 Ekim 2021 tarihli iki ayrı kararı ile AB Antlaşmaları’nın belirli hükümlerinin, söz konusu ABAD kararlarında yorumlandığı şekliyle, Polonya Anayasası ile uyumsuz olduğuna karar vermiştir (para. 68-72). Bu arka plan çerçevesinde Komisyon, Polonya Anayasa Mahkemesi’nin anılan kararları nedeniyle Polonya’nın AB Antlaşması md. 19(1) (AB hukukunun kapsamındaki alanlarda etkili yargısal korumayı sağlama yükümlülüğü) ile birlikte AB hukukunun genel ilkelerinden özerklik, öncelik, etkililik ve AB hukukunun birörnek uygulanışı ile ABAD kararlarının bağlayıcı etkisi ilkesini ihlal ettiği gerekçesiyle Polonya’ya karşı ihlal davası açmıştır (para. 80-81).

ABAD kararına geçmeden önce, dava sürecindeki ilgi çekici bir hususa işaret etmek gerekir. Polonya, savunma dilekçesinde davanın tamamen temelsiz olduğu gerekçesiyle reddini talep etmişken düplik dilekçesinde bu savunmadan açıkça vazgeçmiş ve Komisyonun tüm iddialarını tamamen kabul etmiştir (para. 82) (Bu tutum değişikliğinin muhtemelen Polonya’da yaşanan hükümet değişikliği ile bağlantılı olduğu değerlendirilebilir). Bununla birlikte ABAD’a göre “ilgili üye devlet söz konusu yükümlülük ihlalini inkâr etmese veya artık inkâr etmiyor olsa bile, iddia edilen yükümlülük ihlalinin mevcut olup olmadığını tespit etmek Divana aittir” (para. 84).

 

1.2. ABAD’ın Kararı

ABAD, ilk olarak şu soruya yanıt aramıştır: Polonya Anayasası’nın Polonya Anayasa Mahkemesi tarafından yorumu, AB Antlaşması md. 19(1) uyarınca AB hukukunun kapsamındaki alanlarda etkili yargısal korumayı sağlama yükümlülüğünü ihlal etmekte midir?

Bir ön tespit olarak, AB hukukuna uyma yükümlülüğü, mahkemeler dâhil olmak üzere üye devletlerin tüm otoriteleri bakımından bağlayıcılık taşır, dolayısıyla bir üye devletin anayasa mahkemesinin içtihat hukuku ihlal davasına konu olabilir (para. 100-101). 

ABAD, bu bağlamda ilk olarak Polonya Anayasa Mahkemesi’nin 14 Temmuz 2021 tarihli kararını incelemiştir. Üye devletler, AB Antlaşması md. 19(1) gereği, AB hukuku anlamında ‘mahkeme’ sayılan ulusal organlarının, özellikle daha önce yasayla kurulmuş bağımsız ve tarafsız bir mahkemeye erişim güvencesi de dâhil olmak üzere, etkili yargı korumanın gerekliliklerini karşılamasını sağlamakla yükümlüdür (para. 107). ABAD, “AB hukukunun kesin ve bağlayıcı yorumunu verme konusunda münhasır yetkiye sahip olduğu için”, AB Antlaşması md. 19(1) kaynaklı gereklilikleri belirlemek de kendisine düşer (para. 110). Bu gereklilikler, özellikle 2 Mart 2021 tarihli A.B. and Others kararı ve 6 Ekim 2021 tarihli W.Ż. kararı ile somutlaştırılmıştır. Buna karşın Polonya Anayasa Mahkemesi’nin 14 Temmuz 2021 tarihli kararı, söz konusu ABAD kararları çerçevesinde yorumlandığı hâliyle AB Antlaşması md. 19(1)’in Polonya’da etki göstermesini ve tam etkililiğinin sağlanmasını engellemektedir (para. 121). Bu nedenle de Polonya, AB Antlaşması md. 19(1) kaynaklı yükümlülüklerini yerine getirmemektedir (para. 125-126).

ABAD, ilk soru kapsamında ikinci olarak Polonya Anayasa Mahkemesi’nin 7 Ekim 2021 tarihli kararını incelemiştir. Polonya Anayasa Mahkemesi, bu kararı ile ABAD’ın 8 Nisan 2020 tarihli Commission v Poland (C-791/19 R) kararıyla öngördüğü ihtiyati tedbirin uygulanabilirliğini sorgulamıştır (para. 128). Polonya Anayasa Mahkemesi’ne göre ABAD’ın ihtiyati tedbir kararı yetki aşımı (ultra vires) teşkil etmektedir, zira kurucu antlaşmalar ulusal mahkemelerin organizasyonu, yetkisi ve usulleri bakımından AB’ye yetki tanımamaktadır (para. 139). ABAD’a göre ise, yerleşik içtihat hukuku uyarınca üye devletler, adaletin organizasyonu kendi yetkilerinde kalsa bile, bu yetkiyi kullanırken AB hukuku kaynaklı yükümlülüklerine, özellikle AB Antlaşması md. 19(1)’e uymakla yükümlüdür (para. 102). Ayrıca, ABAD, ABİHA md. 279 uyarınca, gerekli koşulların oluşması hâlinde, ihlal davası bağlamında adaletin organizasyonuna ilişkin ulusal hükümlerin askıya alınması dâhil olmak üzere ihtiyati tedbir kararı verebilir (para. 130-132). Sonuç olarak, Polonya, AB Antlaşması md. 19(1) kaynaklı yükümlülüklerini yerine getirmemektedir (para. 140-141).

ABAD ikinci olarak şu soruya yanıt aramıştır: Polonya Anayasası’nın Polonya Anayasa Mahkemesi tarafından yorumu, AB hukukunun genel ilkelerinden özerklik, öncelik, etkililik ve AB hukukunun birörnek uygulanışı ile ABAD kararlarının bağlayıcı etkisi ilkesini ihlal etmekte midir?

Bir ön tespit olarak, Polonya Anayasa Mahkemesi, söz konusu kararları ile Polonya Anayasası’nı AB Antlaşması md. 2, md. 4(3) ve md. 19(1) ile ABİHA md. 279 gibi kurucu antlaşma hükümlerinin önceliği ve etkililiği ilkesini tek taraflı olarak reddedecek şekilde yorumlamıştır ve Polonya organlarının bu hükümleri uygulamaması gerektiğine hükmetmiştir (para. 143).

ABAD, bu bağlamda ilk olarak özerklik, öncelik, etkililik ve AB hukukunun birörnek uygulanışı ilkelerini ele almıştır. Divana göre AB hukuk düzeni, “kendi anayasal çerçevesine ve kurucu ilkelerine, özellikle sofistike bir kurumsal yapıya ve işleyişini sağlayan tam bir hukuk kuralları setine sahiptir ve hem üye devletlerin hukuklarından hem de uluslararası hukuktan özerktir” (para. 166). Bu özerklikten kaynaklanan temel karakteristikler arasında, AB hukukunun üye devlet hukukları karşısındaki önceliği ile AB hukuku hükümlerinin doğrudan etki doğurabilmesi yer almaktadır (para. 167). Söz konusu karakteristikler, “AB ile üye devletleri karşılıklı olarak bağlayan ve üye devletleri birbirine bağlayan yapılandırılmış bir ilkeler, kurallar ve karşılıklı bağımlı hukuki ilişkiler ağına yol açmaktadır” (para. 167). Öncelik ilkesi uyarınca bir üye devlet, anayasal nitelikte olsa bile kendi ulusal hukukuna dayanarak AB hukukunun birliğini ve etkililiğini zayıflatamaz (para. 171). AB hukukunun birörnek uygulanışı ise, “AB hukuk düzeninin temel gerekliliklerinden biri olup” hukukun üstünlüğü ilkesinde içkindir ve “Antlaşmalar karşısında üye devletlerin eşitliğine saygının sağlanması için gereklidir” (para. 173). Etkililik ilkesi gereği de üye devletler, “AB hukukunun önceliği ilkesine uymakla ve AB hukuk düzeninin özerkliğini göz ardı eden önlemler almaktan kaçınmakla yükümlüdür” (para. 182). Buna karşın Polonya Anayasası’nın Polonya Anayasa Mahkemesi tarafından yorumu, AB Antlaşması md. 2, md. 4(3) ve md. 19(1) ile ABİHA md. 279 gibi kurucu antlaşma hükümlerinin önceliğinin altını oymaktadır (para. 194). Ayrıca, Polonya organlarının bu hükümleri uygulamaması gerektiğine ilişkin hüküm de AB hukukunun özerkliği, etkililiği ve birörnek uygulanışı ilkelerini ihlal etmektedir (para. 195).

ABAD, ikincisi, ABAD kararlarının bağlayıcı etkisi ilkesini incelemiştir. Polonya Anayasa Mahkemesi, kararlarında ABAD içtihat hukukunun ve ihtiyati tedbir kararının ultra vires işlemler olduğu için Polonya’nın anayasal kimliğini ihlal ettiğine karar vermiş, gelecekte de ultra vires denetimi yürütme hakkını saklı tuttuğunu belirtmiştir (para. 197-198). Divana göre ise “AB’nin yetkilerinin kapsamının belirlenmesi ve bu yetkilerin sınırlarına uyumun denetlenmesi Antlaşma hükümlerinin yorumlanmasını gerektirdiğinden, AB hukukunun diğer tüm hükümleri bakımından olduğu gibi, bu hükümlerin kesin ve bağlayıcı yorumunu yapma yetkisi yalnızca Divana aittir” (para. 213). Bu nedenle ulusal mahkemeler, “AB hukuku hükümlerine ilişkin kendi yorumlarına dayanarak, Divanın AB’ye verilen yetkinin sınırlarını göz ardı eden bir karar verdiğini geçerli biçimde ileri süremez ve bu gerekçeyle Divan kararlarına etki vermekten kaçınamaz” (para. 223). Dolayısıyla da somut olayda Polonya Anayasa Mahkemesi’nin –AB Antlaşması md. 4(2) temelindeki– Polonya anayasal kimliğini koruma ihtiyacı temelindeki argümanları geçerli kabul edilemez (para. 234). Sonuç olarak, Polonya, Polonya Anayasası’nın Polonya Anayasa Mahkemesi tarafından yorumu nedeniyle ABAD kararlarının bağlayıcı etkisi ilkesini ihlal etmektedir (para. 235).

 

1.3. ABAD Kararının Değerlendirilmesi

Commission v Poland (C-448/23) kararı, üç farklı açıdan önemli tespitler yapılmasına imkân tanımaktadır. Birincisi, Polonya’nın savunma dilekçesinde davanın reddini talep etmişken düplik dilekçesinde Komisyonun tüm iddialarını tamamen kabul etmiş olması, AB’nin değerlerinin bazı üye devletlerde siyasal düzlemde ne denli tartışmalı olduğunu net biçimde ortaya koymaktadır. İkincisi, öncelik ilkesi, yani AB hukukunun çatışma hâlinde ulusal hukuk karşısında önceliği, üye devlet üst mahkemelerinin zaman zaman farklı bir yaklaşım benimseyebilmesine rağmen, ABAD açısından tartışmaya açık bir ilke olarak görülmemektedir. Üçüncüsü, kompetenz-kompetenz bağlamında, yani AB’ye devredilen yetkilerin kapsamının ve sınırlarının belirlenmesi konusunda, üye devlet üst mahkemelerinin zaman zaman farklı bir yaklaşım sergileyebilmesine rağmen, ABAD’ın bu konuyu tek taraflı olarak sahiplendiği açıkça ortaya konulmaktadır. (Hukuk Sözcüsü Görüşü veya kararla ilgili incelemeler arasından örnek olarak bkz. (1) ve (2).)

2. Slagelse Almennyttige Boligselskab Kararı

Slagelse Almennyttige Boligselskab davası, Danimarka ulusal mahkemesi tarafından 30 Temmuz 2023 tarihinde başlatılan bir ön karar prosedürü olup Adalet Divanı tarafından –Hukuk Sözcüsü Ćapeta’nın 13 Şubat 2025 tarihli görüşünü takiben– Büyük Daire oluşumunda 18 Aralık 2025 tarihinde karara bağlanmıştır. Karar, basın açıklamasının yanı sıra kısa bir video açıklamasına da konu olmuştur.

 

2.1. Maddi ve Hukuki Arka Plan

Slagelse Almennyttige Boligselskab davasının maddi ve hukuki arka planı, AB ayrımcılıkla mücadele hukuku çerçevesinde etnik köken temelinde ayrımcılık yasağına ilişkindir. Irk veya etnik köken temelinde eşit muamele ilkesi ile ilgili 2000/43 sayılı Direktif, diğerlerinin yanı sıra, “konut da dâhil olmak üzere, kamuya açık olan mallara ve hizmetlere erişim ve bunların temini” alanında etnik köken temelinde ayrımcılığı yasaklamaktadır (para. 3-7). Danimarka hukuku ise, özetle, bir yerleşim alanında, diğer kriterlerin yanı sıra, son beş yıl içinde orada ikamet eden ‘Batı dışı ülkelerden gelen göçmenler ve onların alt soylarının’ oranının %50’yi aşması hâlinde, bu tür alanlarda bulunan kamuya ait aile konutlarının oranını azaltmayı amaçlayan kalkınma planlarının benimsenmesi yükümlülüğü öngörmektedir (para. 11-20, 49). Bu çerçevede, söz konusu yerleşim alanlarında ikamet eden bazı kiracılar, ulusal mahkeme önünde, diğer hususların yanı sıra, Danimarka hukukunda öngörülen söz konusu kriterin 2000/43 sayılı Direktif uyarınca etnik köken temelinde doğrudan veya dolaylı ayrımcılık oluşturduğu iddiasında bulunmuştur (para. 42-43). Ulusal mahkeme de bu iddialar kapsamında AB hukukunun yorumlanması amacıyla ABAD’a ön karar başvurusunda bulunmuştur (para. 47-48).

 

2.2. ABAD’ın Kararı

ABAD, ilk olarak, 2000/43 sayılı Direktif’in konu bakımından kapsamı üstünde durmuştur. Danimarka’nın kamuya ait aile konutları sistemi, diğer hususların yanı sıra, kamu kiralayıcıları (kâr amacı gütmeyen kuruluşlar) tarafından yönetilmektedir; 15 yaş ve üzeri kişiler herhangi bir gelir şartı aranmaksızın bu konutların tahsisi için bekleme listesine kayıt yaptırabilmektedir ve bu konutlara yerleştirilen kişiler piyasa fiyatının altında, yalnızca konutun işletme ve bakım masraflarını kapsayan bir kira bedeli ödemektedir (para. 57). Kira karşılığında konut sunumu, bir ücret karşılığı hizmet sunumu niteliği taşıdığından, konut hizmetlerine erişim ve konut hizmetlerin temini ile ilgili sayılmaktadır ve bu nedenle de 2000/43 sayılı Direktif’in konu bakımından kapsamı içinde kalmaktadır (para. 58, 63, 67).

ABAD, ikinci olarak, etnik köken kavramı üstünde durmuştur. ‘Etnik köken’ kavramı Direktif’te tanımlanmamış olmakla birlikte, içtihat hukuku uyarınca bu kavram, “özellikle ortak vatandaşlık, dini inanç, dil, kültürel ve geleneksel kökenler ve geçmişlerle belirlenen toplumsal gruplar fikrinden kaynaklanmaktadır” (para. 71-72). Bu kriterler örnekleyici nitelikte olup “etnik köken tek bir kritere dayanarak belirlenemez; aksine, bazıları nesnel, bazıları ise öznel olan bir dizi unsura dayanır” (para. 73). Bir kişinin vatandaşlığı veya doğum yeri, tek başına, belirli bir etnik gruba mensubiyet karinesine yol açmaz, ancak bu unsurlar, diğer kriterlerle birlikte, dikkate alınabilir (para. 86).

ABAD, üçüncü olarak, 2000/43 sayılı Direktif bağlamında etnik köken temelinde doğrudan ayrımcılık yasağını incelemiştir. Direktif md. 2(2/a) uyarınca: “… doğrudan ayrımcılık bir kişinin, korunan ayrımcılık temeline dayalı olarak, benzer durumdaki diğer bir kişiye göre daha az lehine olan muamele gördüğü, görmüş olduğu veya göreceği zaman vuku bulmuş kabul edilir.” Bu çerçevede Divan, somut olayda iki sorunun yanıtlanması gerektiğini belirtmiştir: Birincisi, ihtilaflı ulusal önlem etnik köken temelinde bir muamele ayrımı oluşturur mu ve ikincisi, bu muamele ayrımı belirli kişilerin benzer durumdaki diğer kişilere kıyasla dezavantajlı duruma düşmesine yol açar mı (para. 87)? Bir tespit olarak, Danimarka’nın kamuya ait aile konutları sistemi, esas olarak, bir yerleşim alanında son beş yıl içinde orada ikamet eden ‘Batı dışı ülkelerden gelen göçmenler ve onların alt soylarının’ oranının %50’yi aşıp aşmadığı kriterine dayanmaktadır (para. 92). Bir başka tespit olarak, ayrımcılığın varlığı için tek bir etnik grubu hedef almak zorunlu değildir; somut olayda olduğu gibi, birden fazla etnik gruba atıfta bulunabilen genel bir kriter de etnik köken temelinde ayrımcılık oluşturabilir (para. 101-104). Sonuç olarak, eğer, ihtilaflı ulusal önlem bir yerleşim alanında ikamet edenlerin çoğunluğunun etnik kökenine dayanıyorsa ve o yerleşim alanındakiler, ‘Batı dışı ülkelerden gelen göçmenler ve onların alt soylarının’ oranının %50’yi aşmadığı benzer yerleşim alanındaki ikamet eden kişilere göre daha az elverişli muamele görüyorsa etnik köken temelinde doğrudan ayrımcılık oluşmuş demektir (para. 129).

ABAD, dördüncü olarak, 2000/43 sayılı Direktif bağlamında etnik köken temelinde dolaylı ayrımcılık yasağını incelemiştir. Direktif md. 2(2/b) uyarınca: “… dolaylı ayrımcılık, söz konusu hüküm, ölçüt veya uygulamanın meşru bir amaçla nesnel olarak haklı gerekçelere dayandırılmadığı ve bu amaca ulaşmak için kullanılan araçlar orantılı ve gerekli olmadığı sürece, görünüşte tarafsız bir hüküm, ölçüt veya uygulamanın korunan ayrımcılık temeline sahip kişileri, diğer kişilerle karşılaştırıldığında, özellikle dezavantajlı bir konumda bıraktığı zaman meydana gelmiş kabul edilir…”. Bu kapsamda, ihtilaflı ulusal önlemde yer alan kriter, etnik köken temelinde değerlendirilmemesi durumunda dahi, belirli etnik kökene sahip kişileri diğer kişilerle karşılaştırıldığında özellikle dezavantajlı bir konuma getirip getirmediği ve dolayısıyla dolaylı ayrımcılık oluşturup oluşturmadığı yönünden incelenmelidir (para. 130-134). Bir tespit olarak, ayrımcılığın varlığı için tek bir etnik grubun hedef alınması zorunlu değildir (para. 135-140). Bundan başka, ihtilaflı ulusal önlem, dolaylı ayrımcılık oluştursa bile, bir meşru sebep temelinde ve orantılılık ilkesine uygun olmak kaydıyla haklı gösterilebilir (para. 143). Bu bağlamda Danimarka tarafından ileri sürülen ‘sosyal uyum ve entegrasyon’ hedefi bir meşru sebep olarak kabul edilmiştir (para. 149). Orantılılık ilkesi incelemesi kapsamında ise, birincisi, ulusal önlemin güdülen meşru sebebe erişmek için uygun olup olmadığı; ikincisi, bu meşru sebebe ulaşmak için gerekli olanın ötesine geçip geçmediği; üçüncüsü ise bu meşru sebep karşısında orantısız bir sonuç doğurup doğurmadığı değerlendirilmelidir (para. 144). Sonuç olarak, eğer ihtilaflı ulusal önlem görünüşte tarafsız olmakla birlikte belirli etnik gruplara mensup kişileri özellikle dezavantajlı bir konumda bırakıyorsa ve meşru sebep temelinde orantılılık ilkesiyle uyumlu değilse etnik köken temelinde dolaylı ayrımcılık oluşmuş demektir (para. 175).

 

2.3. ABAD Kararının Değerlendirilmesi

Slagelse Almennyttige Boligselskab kararı, iki farklı açıdan önemli tespitler yapılmasına imkân tanımaktadır. Birincisi, bu karar, 2000/43 sayılı Direktif anlamında ‘etnik köken’ kavramını doğrudan yorumlayan –CHEZ kararı ve Jyske Finans kararından sonra– üçüncü karar niteliğindedir. Somut uyuşmazlıkta, önceki davalardan farklı olarak, tekil bir etnik grubun değil, toplumda baskın konumda bulunan etnik grup dışındaki tüm etnik grupların dezavantajlı duruma düşürülmesi de Direktif anlamında ‘etnik köken’ kapsamında sayılmıştır (bkz. Hukuk Sözcüsü Görüşü para. 90).

İkincisi, karar, Direktif çerçevesinde etnik köken temelinde doğrudan ve dolaylı ayrımcılık yasağı arasındaki ayrımın zorluklarını göstermektedir. Hukuk Sözcüsü Ćapeta’nın da belirttiği üzere, “bir durumun doğrudan mı yoksa dolaylı mı ayrımcılık teşkil ettiğini belirlemek her zaman kolay veya açık değildir” (para. 109). Bununla birlikte, bu ayrım kayda değer bir önem taşımaktadır, çünkü doğrudan ayrımcılık haklı gösterilemezken dolaylı ayrımcılık bir meşru sebep temelinde ve orantılılık ilkesine uygun olmak kaydıyla haklı gösterilebilmektedir. Hukuk Sözcüsü Ćapeta, görüşünde, Danimarka’nın kamuya ait aile konutları sisteminin etnik köken temelinde doğrudan ayrımcılık oluşturduğu sonucuna varmışken (para. 158), ABAD, kararında, bu sistemin hangi koşullar altında doğrudan veya dolaylı ayrımcılık oluşturacağını ortaya koymakla yetinmiştir (para. 129 ve 175). Dolayısıyla, bu değerlendirme bakımından nihai takdir yetkisi ulusal mahkemeye bırakılmıştır. (Hukuk Sözcüsü Görüşü veya kararla ilgili incelemeler arasından örnek olarak bkz. (1) ve (2).)

3. Amazon EU Kararı

Amazon EU davası, Fransa ulusal mahkemesi tarafından 21 Mayıs 2024 tarihinde başlatılan bir ön karar prosedürü olup Adalet Divanı tarafından –Hukuk Sözcüsü Szpunar’ın 3 Temmuz 2025 tarihli görüşünü takiben– Beş Hakimli Daire oluşumunda 18 Aralık 2025 tarihinde karara bağlanmıştır.

 

3.1. Maddi ve Hukuki Arka Plan

Amazon EU davasının maddi ve hukuki arka planı, AB iç pazar hukuku çerçevesinde malların serbest dolaşımına ilişkindir. Fransa’nın 10 Ağustos 1981 tarihli ve 81-766 sayılı Kanunu uyarınca: “Perakendeciler tarafından kamuya uygulanan fiilî kitap satış fiyatı, yayınevi veya ithalatçı tarafından belirlenen fiyatın %95’i ile %100’ü arasında olmalıdır. … Kitabın bir kitapçıdan teslim alınmadığı hâllerde, kitap teslimat hizmeti, perakendeci tarafından … ücretsiz olarak sunulamaz. Teslimat hizmeti, ilgili bakanlık tarafından belirlenen asgari tutara uygun şekilde faturalandırılmalıdır. …” (para. 10). 4 Nisan 2023 tarihli Karar ile bu asgari tutar, yeni satın alma değeri (tüm vergiler dâhil) 35 Avro’nun altında olan bir veya birden fazla kitaptan oluşan her sipariş için 3 Avro olarak belirlenmiştir (para. 11). Amazon EU, Lüksemburg hukukuna tabi bir şirket olarak, 4 Nisan 2023 tarihli Karardaki bu kurala karşı, onun elektronik ticaret ile ilgili 2000/31 sayılı Direktif’i, alternatif olarak AB iç pazarında hizmetlerle ilgili 2006/123 sayılı Direktif’i, alternatif olarak da ABİHA md. 34’ü (malların serbest dolaşımını) ihlal ettiği gerekçesiyle Fransız ulusal mahkemesi önünde iptal davası açmıştır (para. 12-13). Ulusal mahkeme de bu iddialar kapsamında AB hukukunun yorumlanması amacıyla ABAD’a ön karar başvurusunda bulunmuştur (para. 17-21).

 

3.2. ABAD’ın Kararı

ABAD, ilk olarak, ihtilaflı ulusal önlem ile 2006/123 sayılı Direktif arasındaki ilişkiyi incelemiştir. Acaba ihtilaflı önlem, yani kültürel çeşitliliği korumak ve teşvik etmek amacıyla, bir kitabın alıcı tarafından bir kitapçıdan teslim alınmadığı hâllerde asgari kitap teslimat ücreti öngörülmesi, 2006/123 sayılı Direktif’in kapsamı içinde kalmakta mıdır (para. 29)? Öncelikle, malların perakende ticareti faaliyeti, Direktif anlamında bir ‘hizmet’ teşkil etmektedir (para. 31). Bununla birlikte, Direktif md. 1(4) uyarınca bu Direktif, AB hukukuna uygun olarak ulusal düzeyde alınan ve kültürel veya dilsel çeşitliliği veya medya çoğulculuğunu korumayı veya teşvik etmeyi amaçlayan önlemleri ‘etkilemez’ (para. 33). Peki, md. 1(4) nasıl yorumlanmalıdır, başka bir ifadeyle bu düzenleme Direktif’in kapsamını sınırlandırmakta mıdır (para. 34)? Divana göre AB yasa koyucusu, kültürel veya dilsel çeşitliliği korumayı veya teşvik etmeyi amaçlayan önlemleri 2006/123 sayılı Direktif’in kapsamı dışında tutmayı uygun görmüştür (para. 42). İhtilaflı önlem, 2000/31 sayılı Direktif md. 1(6) ile 2006/123 sayılı Direktif md. 1(4) içerik bakımından örtüştüğü için, 2000/31 sayılı Direktif’in de kapsamı dışında kalmaktadır (para. 43).

ABAD, ikinci olarak, ihtilaflı ulusal önlem ile AB iç pazar hukuku çerçevesinde malların serbest dolaşımı arasındaki ilişkiyi incelemiştir. Öncelikle, somut uyuşmazlık, hizmetlerin serbest dolaşımı temelinde değil, yalnızca malların serbest dolaşımı temelinde değerlendirilmelidir, çünkü ihtilaflı önlem, esas itibarıyla bir mal olarak kitapların satış fiyatını etkilemektedir (para. 48-52). Bu çerçevede, Birlik içi ticareti doğrudan ya da dolaylı olarak, fiilen ya da potansiyel olarak güçleştirmeye elverişli her türlü önlem, ABİHA md. 34 anlamında, miktar kısıtlamasına eş etkili tedbir oluşturur (para. 54). Peki, ihtilaflı ulusal önlem, ABİHA md. 34’e ilişkin içtihat hukuku uyarınca ‘satış düzenlemeleri’ kapsamında değerlendirilebilir mi? Divana göre ‘satış düzenlemeleri’ kavramı “yalnızca malların pazarlanma biçimini düzenleyen ulusal hukuk hükümlerini içerir; malların alıcılara hangi şekilde teslim edileceğine ilişkin kuralları ise … içermez” (para. 57). Ayrıca, teslimat için asgari bir ücret öngörülmesi, diğer üye devletlerden gelen kitapların pazara erişimini güçleştirmeye elverişli olduğundan ABİHA md. 34 anlamında, miktar kısıtlamasına eş etkili tedbir oluşturur (para. 58).

 

3.3. ABAD Kararının Değerlendirilmesi

Amazon EU kararı, üç farklı açıdan önemli tespitler yapılmasına imkân tanımaktadır. Birincisi, karar, AB iç pazarı alanındaki ikincil hukukun, özellikle de elektronik ticaret ile ilgili 2000/31 sayılı Direktif ile hizmetlerle ilgili 2006/123 sayılı Direktif’in kapsamının yorumlanması bakımından önem taşımaktadır. Nitekim Hukuk Sözcüsü Szpunar’a göre ihtilaflı önlem, 2000/31 sayılı Direktif md. 2(h/ii) uyarınca –eşgüdüm alanı malların teslimatına ilişkin gereklilikleri içermemesi nedeniyle– bu Direktif’in kapsamı dışında kalmaktadır (para. 43). Bununla birlikte, bu önlem, 2006/123 sayılı Direktif md. 1(4)’ün varlığına rağmen, bu Direktif’in kapsamı içinde kalmaktadır, ancak kültürel veya dilsel çeşitliliği korumak veya teşvik etmek sebebi md. 16(3)’tekilere ek bir sebep olarak kabul edilebilir (para. 65-67). Somut uyuşmazlık AB iç pazarı alanındaki ikincil hukuk kapsamında çözülebileceği için, birincil hukuka, yani kurucu antlaşmalarda yer alan dolaşım serbestîlerine başvurulmasına gerek bulunmamaktadır (para. 68). ABAD’a göre ise, 2006/123 sayılı Direktif md. 1(4) ve onunla aynı içeriğe sahip 2000/31 sayılı Direktif md. 1(6), kültürel veya dilsel çeşitliliği veya medya çoğulculuğunu korumayı veya teşvik etmeyi amaçlayan önlemleri bu tasarrufların kapsamı dışına çıkarmaktadır. Somut uyuşmazlık AB iç pazarı alanındaki ikincil hukuk kapsamında çözülemeyeceği için, birincil hukuka, yani kurucu antlaşmalarda yer alan dolaşım serbestîlerine başvurulmasına gerek bulunmaktadır.

İkincisi, karar, malların serbest dolaşımı bağlamında miktar kısıtlamasına eş etkili tedbir yasağı bakımından iki hususu açıklığa kavuşturmaktadır. Buna göre teslimat için asgari bir ücret öngörülmesi gibi mali yükler de, belirli koşullar altında, miktar kısıtlamasına eş etkili tedbir oluşturabilir (krş.). Ayrıca, ‘satış düzenlemeleri’ kavramı, yalnızca malların pazarlanma biçimini düzenleyen ulusal hukuk hükümleriyle sınırlı olup malların alıcılara teslim şekline ilişkin kuralları kapsamamaktadır.

Üçüncüsü, karar, teslimat için asgari bir ücret öngörülmesinin miktar kısıtlamasına eş etkili tedbir oluşturacağını tespit etmiş, ancak bu tür bir önlemin haklı gösterilebilir olup olmadığı meselesine, ulusal mahkeme tarafından bu yönde açık bir soru yöneltilmemiş olması nedeniyle, girişmemiştir. Bu nedenle söz konusu değerlendirme bakımından nihai takdir yetkisi ulusal mahkemeye bırakılmış olup ulusal mahkeme gerekli görmesi hâlinde bu hususta yeni bir ön karar başvurusunda bulunabilecektir. (Kararla ilgili incelemeler arasından örnek olarak bkz.)

Sonuç

Bu blog yazısında ele alınan üç karar, farklı alanlara ilişkin olmakla birlikte, AB hukukunun ulusüstü bir hukuk düzeni olarak işleyişine dair kesitler sunmaktadır. Commission v Poland (C-448/23) kararı, anayasal hukuk alanında, gerek öncelik ilkesi, yani AB hukukunun çatışma hâlinde ulusal hukuk karşısındaki önceliği gerek kompetenz-kompetenz, yani AB’ye devredilen yetkilerin kapsam ve sınırlarının belirlenmesi bakımından, ABAD’ın tavizsiz tutumunu açık biçimde ortaya koymaktadır. Slagelse Almennyttige Boligselskab kararı ise, AB ayrımcılıkla mücadele hukuku alanında, içtihat hukukuna görece daha az konu olmuş etnik köken temelinde ayrımcılık yasağını, nihai değerlendirmeyi ulusal mahkemeye bırakmakla birlikte, rehber nitelikte tespitlerle açıklığa kavuşturmaya çalışmaktadır. Amazon EU kararı da AB iç pazar hukuku ve malların serbest dolaşımı alanında, içtihat hukukunda sıklıkla ele alınan miktar kısıtlamasına eş etkili tedbir yasağı bakımından, analizi belirli ölçüde açık uçlu bırakarak, ulusal mahkemeye daha geniş bir takdir alanı tanımaktadır. Bu kararlar bütünü, AB hukukunun statik değil, uygulama içinde şekillenen ve yaşayan bir ulusüstü hukuk düzeni olduğunu bir kez daha teyit etmektedir.

 

Bu yazıya atıf için: İlke Göçmen, “Avrupa Birliği Adalet Divanının 18 Aralık 2025 Tarihli Commission v Poland (C-448/23), Slagelse Almennyttige Boligselskab ve Amazon EU Kararları”, Yaşayan Avrupa Birliği Hukuku Blogu, 5/1/2026, Link: <https://yasayanabhukuku.blogspot.com/2026/01/C-448-23-C-417-23-C-366-24.html>

Bu yazıyı faydalı buldunuz mu? Hiç bir içeriği kaçırmayın bizi takip edin.