Malta’nın Altın Pasaport / Yatırım Yoluyla Vatandaşlık Programı Avrupa Birliği Hukukunu İhlal Ediyor: Commission v Malta (C-181/23) Kararı

Görsel: OpenAI DALL·E ile oluşturulmuştur.

İlke Göçmen, Prof. Dr., Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Avrupa Birliği Hukuku Anabilim Dalı / Jean Monnet Chair (2019-2022) / The Alexander von Humboldt Foundation – Georg Forster Research Fellow for Sustainable Development (2023-2024)

Giriş

Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD), 29 Nisan 2025 tarihinde Commission v Malta (C-181/23) davasındaki kararını açıklamıştır. Bu dava, ana hatlarıyla, bir üye devlet (Malta) vatandaşlığının ve dolayısıyla da Birlik vatandaşlığının kazanılmasıyla ilgilidir. ABAD, 1990’lı yıllardan bu yana, şu tespitte bulunmaktadır: “Her bir üye devlet, AB hukukunu gereği gibi dikkate alarak, vatandaşlığın kazanılmasına ve kaybına ilişkin koşulları belirler”. 2010’lu yıllardan bu yana da ABAD, bir üye devlet vatandaşlığının kaybı ile birlikte Birlik vatandaşlığının da kaybı yönünden “AB hukukunu gereği gibi dikkate almak” ifadesinin içini pey der pey doldurmaktadır. Bununla birlikte, ABAD, ilk kez Commission v Malta kararı ile birlikte bir üye devlet vatandaşlığının kazanılması ile birlikte Birlik vatandaşlığının da kazanılması yönünden aynı ifadenin sonuçlarına değinmiştir. Başka bir ifadeyle, bu karar neticesinde AB hukuku, bir üye devlet vatandaşlığının kazanılmasının çerçevesini çizmeye başlamıştır.   

Bu blog postta önce Birlik vatandaşlığı ile ilgili mevzuata ve içtihat hukukuna yer verilecek, sonra Commission v Malta davasının arka planı ortaya konacak, daha sonra ABAD’ın kararı ele alınacaktır.

1. Birlik Vatandaşlığı ve İlgili İçtihat Hukuku

1.1. Birlik Vatandaşlığının Kurucu Antlaşmalardaki Tarihsel Gelişimi

Birlik vatandaşlığı, Avrupa bütünleşmesinin en başında bulunmamakla birlikte 1990’lı yıllarla AB hukukunun bir parçası haline getirilmiştir. Avrupa Ekonomik Topluluğu Antlaşması (1958) ile üye devletler arasında bir ortak pazar kurmak tasarlanmıştı. Ortak pazar; malların ve sermayenin yanı sıra kişilerin ve hizmetlerin serbest dolaşımını öngörmekteydi. Kişilerin ve hizmetlerin serbest dolaşımı ise işçilerin, iş kuranların, hizmet sunanların ve hizmet alanların serbest dolaşımı anlamına gelmekteydi. Eğer gerçek kişiler bu serbest dolaşımdan yararlanmaktaysa “bir üye devlet vatandaşı” olmaları aranmaktaydı (örneğin bkz. FKP Scorpio Konzertproduktionen, para. 67-69). Maastricht Antlaşması (1993) ile birlikte ise Birlik vatandaşlığı tesis edilmiştir ve “bir üye devletin vatandaşı olan herkes Birlik vatandaşıdır” hükmü getirilmiştir (Avrupa Topluluğu Antlaşması md. 8(1)).

Birlik vatandaşlığı, kurucu antlaşma seviyesinde, Maastricht Antlaşması’ndan bu yana esaslı bir değişiklik geçirmemiş olup Lizbon Antlaşması (2009) sonrasında şu şekilde düzenlenmektedir. Avrupa Birliği’nin İşleyişi Hakkında Antlaşma (ABİHA) md. 20 uyarınca:

“1. Bu Antlaşma ile Birlik vatandaşlığı tesis edilmiştir. Bir üye devletin vatandaşı olan herkes Birlik vatandaşıdır. Birlik vatandaşlığı ulusal vatandaşlığın yerini almayıp ona ilavedir.

2. Birlik vatandaşları, Antlaşmalar’da öngörülen haklardan yararlanır ve yükümlülüklere tabi olur. Birlik vatandaşları, diğer hakların yanı sıra, aşağıdaki haklara sahiptir:

a) üye devletlerin topraklarında serbestçe dolaşma ve ikamet etme hakkı,

b) ikamet ettikleri üye devlette, o devletin vatandaşlarıyla aynı şartlarda, Avrupa Parlamentosu seçimlerinde ve yerel seçimlerde seçme ve seçilme hakkı,

c) uyruğu olduğu üye devletin temsil edilmediği üçüncü bir ülkenin topraklarında, üye devletlerden herhangi birinin diplomatik veya konsolosluk makamlarınca, o üye devletin uyruklarıyla aynı şartlarda korunma hakkı,

d) Avrupa Parlamentosuna dilekçe verme, Avrupa Ombudsmanına başvurma ve Birlik kurumlarına ve danışma organlarına Antlaşmalar’ın dillerinden birinde başvurma ve aynı dilde cevap alma hakkı.

Bu haklar, Antlaşmalar’da belirlenen şartlar ve sınırlar çerçevesinde ve bu Antlaşmalar’a uygun olarak kabul edilmiş tedbirler vasıtasıyla kullanılır.”

1.2. İçtihat Hukukunda İlk Adımlar

Micheletti and Others kararı (1992), üye devlet vatandaşlığı (ve dolayısıyla Birlik vatandaşlığı) ile ilgili ilk karar olmuştur. Bay Micheletti, hem Arjantin hem İtalya vatandaşı olup, AB ortak pazar hukuku altındaki iş kurma hakkı (bir başka üye devlette istikrarlı ve devamlı olarak ekonomik etkinlik yürütmek) çerçevesinde İspanya’da diş hekimi olarak iş kurmak istemiştir. Bay Micheletti’ye göre kendisi AB üyesi devletlerden birinin (İtalya’nın) vatandaşlığına sahip olduğu için AB hukuku çerçevesinde iş kurma hakkından yararlanabilir. İspanya’ya göre ise Bay Micheletti iş kurma hakkından yararlanamaz, çünkü mutat ikâmetgahı esas alındığında kendisi İtalyan değil Arjantin vatandaşı sayılmalıdır. ABAD’a göre “her bir üye devlet, [AB] hukukunu gereği gibi dikkate alarak, vatandaşlığın kazanılmasına ve kaybına ilişkin koşulları belirler” (para. 10). Dahası, bir üye devlet (İspanya), bir başka üye devlet (İtalya) tarafından verilen vatandaşlığı tanımak için (mutat ikâmetgah gibi) ek koşullar getiremez (para. 10).

Maastricht Antlaşması (1993) ile tesis edilen “Birlik vatandaşlığı”, vatandaşlığın kazanılması ve kaybı yönünden, ABAD kararlarında bir değişikliğe yol açmamıştır. Bu yönden, ABAD, Kaur kararında (2001), Micheletti and Others kararına atıfla, aynı tespitini yinelemiştir: “Her bir üye devlet, [AB] hukukunu gereği gibi dikkate alarak, vatandaşlığın kazanılmasına ve kaybına ilişkin koşulları belirler” (para. 19). Dolayısıyla, içtihat hukukunda açıklığa kavuşmayı bekleyen husus, artık, “AB hukukunu gereği gibi dikkate alarak” ifadesi olmaya başlamıştır.

1.3. İçtihat Hukukunda Sonraki Adımlar

Bu ifadenin içi, ilk kez, Rottmann kararı (2010) ile birlikte doldurulmuştur. Burada, bir kişi bir üye devlet vatandaşlığı ile birlikte Birlik vatandaşlığını da kaybetmektedir. Bay Rottmann, Avusturya vatandaşı iken 1998 yılında Almanya vatandaşlığı için başvuru yapmış ve 1999 yılında bu vatandaşlığa kabul edilmiştir. Bay Rottmann, aynı zamanda, Avusturya hukuku uyarınca otomatik olarak Avusturya vatandaşlığını kaybetmiştir. İlgili Alman makamları, 2000 yılında Bay Rotmann’ın Almanya vatandaşlığı başvurusunda hile yaptığı gerekçesiyle vatandaşlığa kabul kararını geriye dönük olarak kaldırmıştır. Bu karar, Bay Rottmann’ın açtığı iptal davası nedeniyle henüz nihai hale gelmediyse de, nihai hale gelirse Bay Rottmann vatandaşlığı olmayan bir kişiye dönüşecektir.

ABAD, bu arka planda, “AB hukukunu gereği gibi dikkate alarak” ifadesini açıklığa kavuşturmuştur. Ona göre bir üye devlet vatandaşlığının ve dolayısıyla Birlik vatandaşlığının kaybı AB hukukunun kapsamı içinde kalır (para. 42). Dolayısıyla, “üye devletler, vatandaşlık alanındaki yetkilerini kullanırken [AB] hukukunu gereği gibi dikkate almalıdır” (para. 45). Bu yönden, Birlik vatandaşlığının kaybına neden olan bir karar, orantılılık ilkesi gereği, ilgili kişinin durumu açısından yol açtığı sonuçların AB hukuku ışığında değerlendirilmesini gerektirir (para. 55). Spesifik olarak, böyle bir karar, hem ilgili kişi hem de alakalı olduğunda aile üyeleri açısından her Birlik vatandaşının yararlandığı hakların kaybı yönünden incelenmelidir (para. 56). Bir üye devlet (Almanya), sırf ilgili kişi (Bay Rottmann) köken üye devletinin (Avusturya’nın) vatandaşlığını yeniden kazanamadı diye onu kendi vatandaşlığında tutmaya devam etmek zorunda olmasa bile, orantılılık ilkesi gereği, bu kişiye ilgili vatandaşlığı yeniden kazanmayı deneyebilmesi için makul süre vermelidir (para. 57-58). Sonuç olarak, bir üye devlet, vatandaşlığa kabul kararını hileli başvuru halinde geri alabilir, ancak geri alma kararı AB hukuku uyarınca orantılılık ilkesine uygun olmalıdır (para. 59).

Rottmann kararı (2010) ile birlikte Birlik vatandaşlığı ile ilgili kararlar, daha çok, üye devlet vatandaşlığının ve dolayısıyla Birlik vatandaşlığının kaybı ekseninde ilerlemeye başlamıştır. Konuyla ilgili olarak Tjebbes (C-221/17) kararı (2019) (para. 48), JY (C-118/20) kararı (2022) (para. 44 ve 74), X (C-689/21) kararı (2023) (para. 59) ve Yaşayan Avrupa Birliği Hukuku blogunda incelediğim S.Ö. and Others (C‑684-686/22) kararı (2024) (para. 34) aracılığıyla içtihat hukuku oldukça gelişmiştir. Buna karşın, Commission v Malta kararı, bir üye devlet vatandaşlığının kazanılması ile birlikte Birlik vatandaşlığının da kazanılması ile alakalı ilk karar olmuştur.

2. Commission v Malta Davasının Arka Planı

Commission v Malta davasının arka planı şöyle toparlanabilir (para. 28-40). Malta, 2014 yılında, “altın pasaport” olarak da adlandırılabildiği üzere, bir yatırım yoluyla vatandaşlık programı başlatmıştır. Bu program sayesinde yabancılar, Malta hukuku ile belirlenmiş birtakım ödemeler ve yatırımlar karşılığında Malta vatandaşlığı elde edebilmektedir. Komisyon, işbu programı öğrendikten sonra Malta ile önce diyalog kurmuş, sonra Malta’ya karşı AB hukukunun ihlali prosedürünü başlatmıştır:

(i) 1 Nisan 2020 tarihinde Komisyon, bir mektup aracılığıyla, 2014 yatırım yoluyla vatandaşlık programının, Birlik vatandaşlığının ‘satışını’ içerdiğinden, Birlik vatandaşlığı ile birlikte dürüst işbirliği ilkesini ihlal edebileceğini Malta’ya iletmiştir.

(ii) 20 Ekim 2020 tarihinde Komisyon, bu kez bir resmi bildirim mektubu aracılığıyla, 2014 yatırım yoluyla vatandaşlık programının ABİHA md. 20 ile AB Antlaşması md. 4(3) (yani sırasıyla Birlik vatandaşlığı ve dürüst işbirliği ilkesi ile ilgili maddeler) ile uyumsuz olduğu endişelerini Malta’ya iletmiştir.

(iii) 18 Aralık 2020 tarihinde Malta, işbu resmi bildirim mektubuna cevaben, Malta vatandaşlığının kazanılması ile ilgili hukukunu gözden geçireceğini Komisyona iletmiştir. Malta, bu arada 2014 programının yerine 2020 yatırım yoluyla vatandaşlık programını getirmiştir.

(iv) 9 Haziran 2021 tarihinde Komisyon, ek bir resmi bildirim mektubu aracılığıyla, 2020 yatırım yoluyla vatandaşlık programının da 2014 programının ticari niteliğini devam ettirdiğini, dolayısıyla ABİHA md. 20 ile AB Antlaşması md. 4(3) ile uyumsuz olduğu endişelerini Malta’ya iletmiştir.

(v) 6 Ağustos 2021 tarihinde Malta, işbu resmi bildirim mektubuna cevaben, Komisyonun pozisyonunun yetkilendirilme ilkesi (kısaca AB Antlaşması md. 5(2)’deki “Birlik, … ancak üye devletler tarafından … kendisine verilen yetkilerin sınırları dahilinde hareket eder” kuralı) ile uyumsuz olduğunu, bu yönden vatandaşlık konusunun üye devlet egemenlik alanı içinde kaldığını Komisyona iletmiştir.

(vi) 6 Nisan 2022 tarihinde Komisyon, bir gerekçeli görüş aracılığıyla, hem 2014 hem de 2020 yatırım yoluyla vatandaşlık programlarının ABİHA md. 20 ile AB Antlaşması md. 4(3)’e aykırı olduğunu Malta’ya ileterek AB hukuku ile uyumlu gerekli önlemleri almak için iki ay süre vermiştir.

(vii) 6 Haziran 2022 tarihinde Malta, işbu gerekçeli görüşe cevaben, Komisyonun tutumuna katılmadığını ona iletmiştir.

(viii) 21 Mart 2023 tarihinde Komisyon, 2014 programının AB hukukunu ihlal ettiğini düşündüğü hükümlerinin, esas itibariyle, 2020 programında da tekrarlandığını belirterek Malta’nın 2020 yatırım yoluyla vatandaşlık programına karşı ABİHA md. 20 ile AB Antlaşması md. 4(3)’e aykırılık iddiasıyla ihlal davası açmıştır.

3. Commission v Malta Kararı

ABAD, Commission v Malta kararında konuya önce ilkesel olarak, sonra somut uyuşmazlık özelinde yaklaşmıştır.

Konuya ilkesel olarak yaklaştığında, ABAD, ana hatlarıyla şu tespitlerde bulunmuştur. İlk olarak, yerleşik içtihat hukuku uyarınca: “Kendi vatandaşlığının verilmesi ve kaybedilmesi koşullarını belirlemek, uluslararası hukuku gereği gibi dikkate alarak, her bir üye devlete düşmekle birlikte, bu yetkiler AB hukuku gereği gibi dikkate alınarak kullanılmalıdır” (para. 81).

ABAD, ikinci olarak, Birlik vatandaşlığı ile bağlantılı birtakım kurucu antlaşma maddelerine, onlarla ilgili içtihat hukukuna da atıf vermek suretiyle, arka arkaya değinerek birtakım çıkarımlarda bulunmuştur (para. 84–90):

(i)  AB Antlaşması md. 3(2) uyarınca: “Birlik, vatandaşlarına, … kişilerin serbest dolaşımının sağlandığı, iç sınırların olmadığı bir özgürlük, güvenlik ve adalet alanı sunar.”

(ii) ABİHA md. 21(1) uyarınca: “Her Birlik vatandaşı, … üye devletlerin ülkelerinde serbestçe dolaşma ve ikamet etme hakkına sahiptir.”

(iii) ABİHA md. 45, 49 ve 56 uyarınca Birlik vatandaşları, sırasıyla, işçilerin serbest dolaşımından, iş kurma hakkından ve hizmetlerin serbest dolaşımından yararlanabilir.

(iv) AB Antlaşması md. 10 ve 11 ile ABİHA md. 20, 22 ve 24 uyarınca Birlik vatandaşları, örneğin Avrupa Parlamentosuna dilekçe verebilmek gibi, AB’nin demokratik hayatına katılımlarını sağlayan birtakım siyasi haklara sahiptir.

(v) ABİHA md. 23 uyarınca Birlik vatandaşları, üçüncü ülkelerde üye devletlerden herhangi birinin diplomatik veya konsolosluk makamlarınca korunma hakkına sahiptir.

O halde, “bir üye devletin vatandaşlık verilmesine ilişkin koşulları belirleme yetkisini kullanması, ortak bir hukuk düzeni olarak [AB’nin] işleyişi üstünde sonuçlar doğurur” (para. 89). Ayrıca, yukarıdaki çeşitli haklar ışığında, “Birlik vatandaşlığına ilişkin hükümler, … [AB’nin] kendisinin varlık sebebi (raison d’être) olan bütünleşme sürecinin uygulanmasına katkı yapacak şekilde yapılandırılmış olarak kurucu antlaşmaların temel hükümleri arasında yer alır ve dolayısıyla [AB’nin] anayasal çerçevesinin ayrılmaz bir parçasını oluşturur” (para. 91). Ayrıca, “Birlik vatandaşlığı, bütünleşme sürecinin temelini oluşturan dayanışmanın başlıca somut ifadelerinden biridir ve … spesifik bir hukuk sistemi olarak [AB’nin] kimliğinin ayrılmaz bir parçasıdır” (para. 93).

ABAD, üçüncü olarak, dürüst işbirliği ilkesinden bahsetmiştir. AB Antlaşması md. 4(3) uyarınca üye devletler, diğerlerinin yanı sıra, “[AB’nin] hedeflerine ulaşmayı tehlikeye düşürebilecek her türlü önlemden kaçınır” (para. 94).

O halde, “bir üye devletin vatandaşlık verilmesine ilişkin koşulları belirleme yetkisini kullanması … sınırsız değildir” ve hiçbir üye devlet, “bu yetkiyi, Birlik vatandaşlığının doğasıyla açıkça bağdaşmayan bir biçimde kullanmamalıdır” (para. 95). Bu bakımdan, “bir üye devletin vatandaşlık bağının temeli, o devlet ile vatandaşları arasındaki dayanışma ve iyi niyet özel ilişkisi … tarafından oluşturulur” (para. 96). Bu tür dayanışma ve iyi niyet özel ilişkisinin tesisi bakımından, “her üye devlet, bu kriterlerin AB hukukuna uygun olarak uygulanması şartıyla, uygulanacak kriterlerin seçiminde geniş bir takdir yetkisine sahiptir” (para. 98). Bununla birlikte, bir üye devlet, “vatandaşlığın esas olarak önceden belirlenmiş ödemeler ve yatırımlar karşılığında verildiği … ticari nitelikli prosedüre dayalı bir vatandaşlık programı kurduğunda ve uyguladığında … dayanışma ve iyi niyet özel ilişkisi gerekliliğini açıkça göz ardı eder” (para. 99). Bu tür bir program, “Birlik vatandaşlığının verilmesinin ticarileştirilmesi anlamına gelir ki bu da Antlaşmalardan kaynaklanan temel statü kavramıyla bağdaşmaz” (para. 100).

Konuya somut uyuşmazlık özelinde yaklaştığında, ABAD, birtakım ön tespitleri takiben dört hat üzerinden hareket etmiştir. Ön tespit olarak, Malta’nın 2020 yatırım yoluyla vatandaşlık programının koşulları, ana hatlarıyla, şu şekildedir (para. 102):

(i) Malta’ya 600.000 Avro veya 750.000 Avro tutarında katkı payı ödenmelidir.

(ii) Asgari değeri 700.000 Avro olan bir konut satın alınmalıdır veya alternatif olarak bu konut asgari 5 yıllık bir süre boyunca yıllık en az 16.000 Avro’ya kiralanmalıdır.

(iii) İlgili bir yere en az 10.000 Avro bağış yapılmalıdır.

(iv) Malta’da 36 aylık bir süre için hukuka uygun ikamet edilmelidir, ancak ilave 150.000 Avroluk bir katkı halinde bu süre 12 aya indirilebilir.

(v) Vatandaşlığa kabul edilebilirlik doğrulanmalıdır.

İlk olarak, yukarıdaki ilk üç koşul, yani önceden belirlenmiş ödemeler ve yatırımlar 2020 programında kilit bir yer tutmakta olup bu da vatandaşlığın verilmesinin ticarileştirildiğine işaret etmektedir (para. 103). Ayrıca, 2020 programındaki diğer koşullar varılan bu sonucu değiştirmeye yetmemektedir. Bu yönden, ikinci olarak, dördüncü koşul, Malta’nın ülkesinde oldukça sınırlı bir hukuka uygun ikamet etmek yeterli sayıldığı için, özellikle ilk üç koşul karşısında, vatandaşlığın verilmesinde esaslı bir kriter oluşturuyor olmasa gerekir (para. 108). Üçüncü olarak, beşinci koşul, esas olarak, Malta’nın kamu güvenliği ve ulusal güvenlik gibi birtakım kamu çıkarı hedeflerini zayıflatmamak amacıyla getirilmiş olup vatandaşlığın verilmesinin ticarileştirilmesini ortadan kaldırmamaktadır (para. 113). Dördüncü olarak, 2020 programı, yetkili ajansların web sitelerinde “potansiyel başvuru sahiplerine ‘[AB’nin] 27 ülkesinden herhangi birinde ikamet etme, eğitim görme ve çalışma hakkı’ sunuyoruz” şeklinde tanıtılmıştır (para. 119). Başka bir ifadeyle, Malta, 2020 programını “Birlik vatandaşlığından kaynaklanan faydaları sunan bir vatandaşlık programı olarak kamuoyuna sunmuştur” (para. 120).

Sonuç olarak, Malta’nın 2020 yatırım yoluyla vatandaşlık programı, önceden belirlenmiş ödemeler ve yatırımlar karşılığında ticari nitelikli prosedüre dayalı bir vatandaşlık programı kurmakta olup bir üye devlet ve dolayısıyla Birlik vatandaşlığının verilmesinin ticarileştirilmesi anlamına gelir, ki bu nedenle de Malta ABİHA md. 20 ve AB Antlaşması md. 4(3) (yani sırasıyla Birlik vatandaşlığı ve dürüst işbirliği ilkesi ile ilgili maddeler) kaynaklı yükümlülüklerini yerine getirmemektedir (para. 121).

Sonuç

Commission v Malta (C-181/23) kararı, bir üye devlet vatandaşlığının kazanılması ile birlikte Birlik vatandaşlığının da kazanılması ile AB hukuku arasındaki ilişkiye açıkça değinen ilk karar olmuştur. ABAD, 1990’lı yıllardan bu yana şu tespitte bulunmaktaydı: “Her bir üye devlet, AB hukukunu gereği gibi dikkate alarak, vatandaşlığın kazanılmasına ve kaybına ilişkin koşulları belirler”. Bununla birlikte, “AB hukukunu gereği gibi dikkate almak” ifadesinin sonuçları, bir üye devlet vatandaşlığının kazanılması söz konusu olduğunda, işbu karara kadar bilinmemekteydi.

ABAD önündeki görüşler incelendiğinde konuyla ilgili tutum farklılıkları kendisini açıkça göstermektedir:

(i) Komisyona göre AB hukuku, bir üye devlet vatandaşlığının kazanılması açısından, “ilgili devlet ile başvurucu arasında bir gerçek bağ” olmasını gerektirir, örneğin fiilen ikamet etme koşulu böyle bir bağı tesis etmek için araçlardan birisi olarak görülebilir (para. 46, 54).

(ii) Hukuk Sözcüsü Collins’in 4 Ekim 2024 tarihli Görüşüne göre ise “bir üye devletin vatandaşlık verme veya geri alma konusundaki egemen ayrıcalığının kullanımı sınırsız değildir ve hem AB hukuku hem de uluslararası hukuk, ilke olarak, bu kullanımı kısıtlayabilir” (para. 49). Örneğin, “AB hukukunun kötüye veya hileli kullanılamayacağı hukukun genel ilkesi” bu bağlamda da gündeme getirilebilir (para. 51). Bununla birlikte, somut uyuşmazlıkta, Komisyonun iddia ettiği gibi, AB hukuku, vatandaşlığın verilmesi için AB hukukunun bir üye devlet ile bir birey arasında herhangi bir ‘gerçek’ bağın varlığını gerektirmez (para. 58).

(iii) Malta’ya göre bir üye devletin vatandaşlık vermekteki münhasır yetkisini tehlikeye atmamak adına, yalnızca, “bir üye devletin vatandaşlığa kabul politikasının, genel ve sistematik bir şekilde, [AB’nin] değerlerini ve hedeflerini ciddi ihlali durumunda, bu politikanın AB hukukuna aykırı olduğu kabul edilmelidir” (para. 66).

(iv) ABAD’a göre ise Malta’nın argümanı açık olarak ret edilmelidir (para. 82). Bir üye devlet vatandaşlık verilmesine ilişkin koşulları belirleme yetkisini “Birlik vatandaşlığının doğasıyla açıkça bağdaşmayan bir biçimde kullanmamalı” olup “bir üye devletin vatandaşlık bağının temeli, o devlet ile vatandaşları arasındaki dayanışma ve iyi niyet özel ilişkisi … tarafından oluşturulur” (para. 95–96). Bu arka planda, “Birlik vatandaşlığının verilmesinin ticarileştirilmesi … Antlaşmalardan kaynaklanan temel statü kavramıyla bağdaşmaz” (para. 100). Böylelikle ABAD, hem Hukuk Sözcüsü Collins’in görüşünü takip etmemiştir hem de Komisyonun argümanını örtülü olarak reddetmiştir.

Konuyla ilgili tutum farklılıkları, dahası, literatüre bakılıp Commission v Malta kararı ile ilgili yazılanlar incelendiğinde de kendisini açıkça göstermektedir:

(i) Bir ön tespit olarak, Stephen Coutts’un iyi bir biçimde özetlediği üzere: ABAD “anayasal bir tercihle karşı karşıyadır: Birlik vatandaşlığının anayasal mantığı, hukuki materyallerin desteklemediği, bazı ortak üyelik kriterlerine doğru itme kuvveti uygulamaktadır. … Bu kriterleri vazetmeyi seçmek … açıkça hakimler liderliğindeki bir gelişme olacağı için anayasal soruları da beraberinde getirecektir”.

(ii) Kimilerine göre, ABAD bir üye devlet vatandaşlığının kazanılması ile birlikte Birlik vatandaşlığının da kazanılması konusunu, buna yönelik hukuki düzenlemelerin yokluğunda, ana hatlarıyla üye devletlere ait bir mesele olarak konumlandırmalıydı. Örneğin Martijn van den Brink’e göre yatırım yoluyla vatandaşlığın ahlaki olarak haklı veya siyasi olarak ihtiyatlı olup olmadığı bir başka mesele olmakla birlikte, hukuki açıdan ABAD, Hukuk Sözcüsü Collins’in görüşünü takip etmelidir, aksi halde anayasayı çiğnemekle karşı karşıya kalabilir.

(iii) Kimilerine göreyse, ABAD bir üye devlet vatandaşlığının kazanılması ile birlikte Birlik vatandaşlığının da kazanılması konusunu, buna yönelik açık hukuki düzenlemeler olmasa bile, ana hatlarıyla AB hukuku ile çevrelenmiş bir mesele olarak konumlandırmalıydı. Örneğin Merijn Chamon’a göre “… bir üye devletin, AB hukuku uyarınca, ulusal vatandaşlık vermekte sınırsız takdir yetkisine sahip olmadığı ilkesi tamamen savunulabilir görünmektedir”.

Her hâlükârda, Commission v Malta kararı, gerekçelendirmesi kimilerince beğenilse (Simon Cox ve Emanuela De Falco) ve kimilerince beğenilmese (Steve Peers & Guillermo Íñiguez) bile, AB hukukunun bir üye devlet vatandaşlığının kazanılmasının çerçevesini çizeceğini ortaya koymuştur. Bu da birçok yeni soruya kapı aralamıştır:

(i) Bir yandan bu karar hukuki sonuçları itibariyle netleştirilmeyi beklemektedir: Malta özelinde, örneğin Malta’nın 2014 ve 2020 yatırım yoluyla vatandaşlık programları ile verilen vatandaşlıkların geri alınıp alınmayacağı bir soru işareti oluşturabilir. AB üyesi devletlerden diğerleri, özellikle de Malta’nınki ile benzer vatandaşlık programlarına sahip olanlar bakımından ise, örneğin kendi benzer vatandaşlık programlarını sona erdirip erdirmeyecekleri gündeme getirilebilir.

(ii) Diğer yandan bu karar, bir üye devlet vatandaşlığının ve dolayısıyla Birlik vatandaşlığının kazanılması ile ilgili test itibariyle netleştirilmeyi beklemektedir: Örneğin, Birlik vatandaşlığının verilmesinin ticarileştirilmesi ne zaman gerçekleşmiş sayılacaktır? Örneğin, başka hangi kriterler dayanışma ve iyi niyet özel ilişkisi gerekliliğini açıkça göz ardı edecek, dolayısıyla AB hukukuna aykırılık taşıyacaktır?

Commission v Malta kararı, bir üye devlet vatandaşlığının kazanılması ile birlikte Birlik vatandaşlığının da kazanılmasının AB hukuku ışığındaki sınırlarını çizen ilk karar olmuşsa da, çok büyük ihtimalle, son karar olmayacaktır. Bunun yanı sıra, karar, anayasal bağlamdaki yansımaları göz önünde bulundurulduğunda, tartışmalı olmaya devam edecektir.

 

Bu yazıya atıf için: İlke Göçmen, “Malta’nın Altın Pasaport / Yatırım Yoluyla Vatandaşlık Programı Avrupa Birliği Hukukunu İhlal Ediyor: Commission v Malta (C-181/23) Kararı”, Yaşayan Avrupa Birliği Hukuku Blogu, 5/5/2025, Link: <https://yasayanabhukuku.blogspot.com/2025/05/C-181-23.html>

Bu yazıyı faydalı buldunuz mu? Hiç bir içeriği kaçırmayın bizi takip edin.

 

Birlik Vatandaşları Açısından Seçilme Hakkı ve Siyasi Parti Üyeliği: Commission v Czech Republic (C-808/21) ve Commission v Poland (C-814/21) Kararları

Fotoğraf Bilgileri: Eser Sahibi: Classical Numismatic Group, Inc. / Wikimedia Commons

 

İlke Göçmen, Prof. Dr., Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Avrupa Birliği Hukuku Anabilim Dalı / Jean Monnet Chair (2019-2022) / The Alexander von Humboldt Foundation – Georg Forster Research Fellow for Sustainable Development (2023-2024)

Giriş

Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD), 19 Kasım 2024 tarihinde Komisyonun, Birlik vatandaşları açısından seçilme hakkı ve siyasi parti üyeliği çerçevesinde, Çek Cumhuriyeti’ne (C-808/21) ve Polonya’ya (C-814/21) karşı açtığı ihlal davalarındaki kararlarını açıklamıştır. Komisyona göre, bu iki devlet, kendi ülkelerinde ikamet eden Birlik vatandaşlarına, sırf kendi vatandaşları olmadıkları için, siyasi parti üyesi olma hakkını tanımamakla Avrupa Birliği’nin İşleyişi Hakkında Antlaşma (ABİHA) madde (md) 22’yi ihlal etmektedir. Nitekim ABAD da, Hukuk Sözcüsü Richard de la Tour’un 11 Ocak 2024 tarihli Görüşlerinde (C-808/21 ve C-814/21) vardığı sonuçlar gibi, Komisyonun iddiasını haklı bularak Çek Cumhuriyeti’nin ve Polonya’nın AB hukukunu ihlal ettiğine karar vermiştir. ABAD, iki davayı birleştirmemiş ve ayrı ayrı karar almış olmakla birlikte her iki karar için ortak basın açıklaması düzenlemiştir. Bu çalışma, bu arka planda, her iki davadaki / karardaki benzerlik göz önünde tutularak yalnızca Çek Cumhuriyeti ile ilgili karara odaklanmaktadır.

Bu kararlar, gerek Avrupa Birliği (AB) gerek Türkiye açısından önem taşımaktadır. AB açısından bu kararlar, genel olarak Birlik vatandaşlarının seçilme hakkı ve siyasi parti üyeliği ile ilgili ABİHA md. 22’nin anlamını, özel olarak da AB’nin değerleri arasında yer alan demokrasi ile ilgili AB Antlaşması md. 2’nin ve 10’un anlamını açıklığa kavuşturduğu için önem taşımaktadır (bu kararları inceleyenler de ‘demokrasi’ ile ilgili tespitlere özel olarak eğilmektedir, bkz. (1), (2) ve (3)). Türkiye açısından da bu karar önem taşımaktadır, çünkü AB Antlaşması md. 49 gereği AB’ye üye olmak adına aday devlet olan Türkiye’den, diğerlerinin yanında, AB’nin değerlerine saygı göstermek ve bu değerleri desteklemeyi taahhüt etmek beklenmektedir. Dolayısıyla, işbu değerlerden birisi olan ‘demokrasi’ ile ilgili ABAD kararlarını takip etmekte fayda bulunmaktadır (bu yönden “Avrupa Bütünleşmesinde ‘Demokrasi’: Avrupa Birliği, Aday Devletler ve Üye Devletler” başlıklı kitap bölümümüze dikkat çekilebilir).

Adalet Divanının Commission v Czech Republic (C-808/21) kararına yer vermeden önce Birlik vatandaşlığı ile ilgili birtakım tespitler yapılabilir.  

1. Birlik Vatandaşlığı ve Seçme ve Seçilme Hakkı

Birlik vatandaşlığı, Maastricht Antlaşması (1993) ile birlikte AB hukukunun bir parçası haline getirilmiş ve kurucu antlaşma seviyesinde o günden bugüne esaslı bir değişiklik geçirmemiş olup Lizbon Antlaşması (2009) sonrasında şu şekilde düzenlenmektedir. ABİHA md. 20 uyarınca:

“1. Bu Antlaşma ile Birlik vatandaşlığı tesis edilmiştir. Bir üye devletin vatandaşı olan herkes Birlik vatandaşıdır. Birlik vatandaşlığı ulusal vatandaşlığın yerini almayıp ona ilavedir.

2. Birlik vatandaşları, Antlaşmalar’da öngörülen haklardan yararlanır ve yükümlülüklere tabi olur. Birlik vatandaşları, diğer hakların yanı sıra, aşağıdaki haklara sahiptir:

a) üye devletlerin ülkelerinde serbestçe dolaşma ve ikamet etme hakkı,

b) ikamet ettikleri üye devlette, o devletin vatandaşlarıyla aynı şartlarda, Avrupa Parlamentosu seçimlerinde ve yerel seçimlerde seçme ve seçilme hakkı,

c) vatandaşı olduğu üye devletin temsil edilmediği üçüncü bir ülkenin ülkesinde, üye devletlerden herhangi birinin diplomatik veya konsolosluk makamlarınca, o üye devletin vatandaşlarıyla aynı şartlarda korunma hakkı,

d) Avrupa Parlamentosuna dilekçe verme, Avrupa Ombudsmanına başvurma ve Birlik kurumlarına ve danışma organlarına Antlaşmalar’ın dillerinden birinde başvurma ve aynı dilde cevap alma hakkı.

Bu haklar, Antlaşmalar’da belirlenen şartlar ve sınırlar çerçevesinde ve bu Antlaşmalar’a uygun olarak kabul edilmiş tedbirler vasıtasıyla kullanılır.”

Görülebileceği üzere, Birlik vatandaşlarının yararlandıkları haklar arasında, “ikamet ettikleri üye devlette, o devletin vatandaşlarıyla aynı şartlarda, Avrupa Parlamentosu seçimlerinde ve yerel seçimlerde seçme ve seçilme hakkı” da bulunmaktadır. Bununla birlikte, bu haklar, “Antlaşmalar’da belirlenen şartlar ve sınırlar çerçevesinde ve bu Antlaşmalar’a uygun olarak kabul edilmiş tedbirler vasıtasıyla” kullanılacaktır. Nitekim konuyu özel olarak düzenleyen ve ihlal davalarına konu olan ABİHA md. 22 uyarınca:

“1. Vatandaşı olmadığı bir üye devlette ikamet eden her Birlik vatandaşı, ikamet ettiği üye devlette, o devletin vatandaşlarıyla aynı şartlarda, yerel seçimlerde seçme ve seçilme hakkına sahiptir. Bu hak, Konseyin özel yasama usulü uyarınca ve Avrupa Parlamentosuna danıştıktan sonra oybirliğiyle kabul ettiği kurallara uygun olarak kullanılır; bu kurallarda, bir üye devlete özgü sorunlar gerekli kıldığında derogasyonlar öngörülebilir.

2. 223. maddenin 1. paragrafına ve bu maddenin uygulanması için kabul edilen hükümlere halel gelmeksizin, vatandaşı olmadığı bir üye devlette ikamet eden her Birlik vatandaşı, ikamet ettiği üye devlette, o devletin vatandaşlarıyla aynı şartlarda, Avrupa Parlamentosu seçimlerinde seçme ve seçilme hakkına sahiptir. Bu hak, Konseyin özel yasama usulü uyarınca ve Avrupa Parlamentosuna danıştıktan sonra oybirliğiyle kabul ettiği kurallara uygun olarak kullanılır; bu kurallarda, bir üye devlete özgü sorunlar gerekli kıldığında derogasyonlar öngörülebilir.”

Bu arka planda, Konsey, 6 Aralık 1993 tarihinde 93/109 sayılı Direktif ile vatandaşı olmadığı bir üye devlette ikamet eden Birlik vatandaşlarının Avrupa Parlamentosu seçimlerinde seçme ve seçilme hakkını kullanması için detaylı düzenlemeler getirmiştir. Konsey, 19 Aralık 1994 tarihinde de 94/80 sayılı Direktif ile vatandaşı olmadığı bir üye devlette ikamet eden Birlik vatandaşlarının yerel seçimlerde seçme ve seçilme hakkını kullanması için detaylı düzenlemeler getirmiştir. Bununla birlikte, vatandaşı olmadığı bir üye devlette ikamet eden Birlik vatandaşlarının, söz konusu seçimler bağlamında, ikamet ettikleri üye devletteki siyasi partilere üye olmaları ile ilgili açık bir düzenleme, ne ABİHA md. 22’de ne de 93/109 sayılı Direktif ile 94/80 sayılı Direktif’te yer almaktadır.

2. İhlal Davasına Uzanan Yol

İhlal davasına uzanan yol genel ve özel olarak ele alınabilir. Genel olarak, Komisyon, 2013 – 2016 yılları arasını kapsayan Birlik vatandaşlığı ile ilgili raporunda; Birlik vatandaşlarının ev sahibi üye devletlerde siyasi parti kurabilmesini veya mevcut siyasi partilere üye olabilmesini sağlamak için, buna imkân vermeyen yedi üye devlete karşı ihlal prosedürü başlattığını not etmiştir. Komisyon, ayrıca, bunlardan üç tanesi (Yunanistan, İspanya ve Slovakya) açısından tatmin edici sonuçlar alarak ihlal prosedürünü sonlandırdığını, ancak dört tanesi (Çek Cumhuriyeti, Polonya, Letonya ve Litvanya) açısından ise ihlal prosedürünü devam ettirdiğini belirtmiştir. Bunlardan Letonya ve Litvanya hakkındaki süreci resmi belgeler üzerinden takip etmek mümkün olmamakla birlikte Çek Cumhuriyeti ve Polonya hakkındaki süreç, görüldüğü üzere, ihlal davası ile devam ettirilmiştir.

Çek Cumhuriyeti özelinde ise süreç şöyle işlemiştir (paragraf 1 ve 30-36): Çek Cumhuriyeti hukuku uyarınca yalnızca Çek vatandaşları bir siyasi partiye veya harekete üye olabilmektedir. Komisyon, 2010 yılında, bu kuralın ABİHA md. 22 ile uyumsuzluğu hakkındaki şüphelerini Çek Cumhuriyeti’ne iletmiştir. 22 Kasım 2012 tarihinde, Komisyon, Çek Cumhuriyeti’nin ABİHA md. 22 uyarınca yükümlülüklerini yerine getirmediğine yönelik bir resmi bildirim mektubu göndermiştir. Çek Cumhuriyeti, 22 Ocak 2013 tarihli cevabı ile AB hukukunu ihlal etmediği şeklinde yanıt vermiştir. 22 Nisan 2014 tarihinde, Komisyon, Çek Cumhuriyeti’nin ABİHA md. 22 uyarınca yükümlülüklerini yerine getirmediğine yönelik, bu kez, bir gerekçeli görüş göndererek Çek Cumhuriyeti’ni iki ay içinde bu gerekçeli görüş ile uyumlu önlemler almaya davet etmiştir. Çek Cumhuriyeti, 20 Haziran 2014 tarihli cevabı ile önlemlerinin AB hukukuna uygun olduğunu belirtmiştir. 2 Aralık 2020 tarihinde, Komisyon, Çek Cumhuriyeti’ne bir mektup göndererek hukuki durumunda bir değişiklik olup olmadığını sormuş, ancak yanıt alamamıştır. 21 Aralık 2021 tarihinde, Komisyon, “Çek vatandaşı olmayan ancak Çek Cumhuriyeti’nde ikamet eden AB vatandaşlarının bir siyasi partiye veya harekete üye olma hakkını tanımamakla” “Çek Cumhuriyeti’nin ABİHA md. 22 uyarınca yükümlülüklerini yerine getirmediği” iddiasıyla ihlal davası açmıştır (paragraf 1).

3. Adalet Divanının Kararı

Adalet Divanı, ihlal davasının kabul edilebilir olmadığı ile ilgili iddiaları geri çevirdikten sonra (para. 37-50), kararını üç alt başlık altında şekillendirmiştir: (i) ABİHA md. 22’nin kapsamı, (ii) ABİHA md. 22 ile yasaklanan bir muamele farklılığı olup olmadığı, (iii) ulusal kimliğe saygı.

3.1. ABİHA Madde 22’nin Kapsamı

ABAD, ilk olarak, ABİHA md. 22’yi kapsamını belirlemek için yorumlamıştır. Yerleşik içtihat hukuku uyarınca AB hukukunun bir hükmünün yorumu; o hükmün lâfzını, güttüğü hedefleri ve bağlamını dikkate almayı gerektirir (paragraf 91). ABAD, ABİHA md. 22 özelinde önce lâfız yönünden birtakım tespitlerde bulunmuştur. Birincisi, bu madde, “bir siyasi parti veya hareket üyeliği edinmenin koşullarına herhangi bir referans içermemektedir” (paragraf 93). İkincisi, bu madde, Avrupa Parlamentosu seçimlerinde ve yerel seçimlerde seçme ve seçilme hakkının kullanımı bakımından spesifik bir vatandaşlık temelinde ayrımcılık yasağı kuralı getirmektedir (paragraf 96). Ayrımcılık yasağı da eşitlik ilkesinin spesifik ifadelerinden biridir (paragraf 97). Üçüncüsü, bu maddedeki seçme ve seçilme hakkı Konsey tarafından benimsenecek kurallara uygun olarak kullanılacaktır (paragraf 100). Konuyla ilgili olarak 93/109 sayılı Direktif ve 94/80 sayılı Direktif mevcut olmakla birlikte, bu Direktifler, tam uyumlaştırma niteliği taşımamakta olup bir siyasi parti veya hareket üyeliği edinmenin koşulları ile ilgili düzenleme içermemektedir (paragraf 102). ABAD, bu noktada, ABİHA md. 22 ile bu Direktifler arasındaki ilişkiye yönelik birtakım tespitlerde bulunmuştur. Bir yandan, işbu Direktifler’in kapsamı, örtülü olarak bile olsa, ABİHA md. 22’den kaynaklanan hakların ve yükümlülüklerin kapsamını sınırlandıramaz (paragraf 103). Diğer yandan, bir siyasi parti veya hareket üyeliği edinmenin koşulları AB çapında düzenlenmedikçe üye devlet yetkisinde kalır, ancak üye devletler bu yetkiyi AB hukuku uyarınca olan yükümlülükleri ile uyumlu biçimde kullanmalıdır (paragraf 104). Sonuç olarak, lâfız yönünden, bir siyasi parti veya hareket üyeliği edinmenin koşullarının belirlenmesi ABİHA md. 22’nin kapsamı içinde kalır (paragraf 106).

ABAD, sonra, ABİHA md. 22 özelinde bağlam yönünden birtakım tespitlerde bulunmuştur. Bunun için, ABAD, AB Antlaşması’ndaki, ABİHA’daki ve Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı’danki (ABTHŞ’deki) hükümler çerçevesinde bir inceleme gerçekleştirmiştir (paragraf 107). Birincisi, bu madde, ABİHA altındaki “Ayrımcılık Yapmama ve Birlik Vatandaşlığı” başlıklı Kısım içinde yer almaktadır (paragraf 108). ABİHA md. 20 bir üye devletin vatandaşı olan herkese Birlik vatandaşlığını bahşetmektedir ve yerleşik içtihat hukuku uyarınca Birlik vatandaşlığı “üye devletlerin vatandaşlarının temel statüsü olacaktır” (paragraf 109). Avrupa Parlamentosu seçimlerinde ve yerel seçimlerde seçme ve seçilme hakkı da, üye devletlerin ülkelerinde serbestçe dolaşma ve ikamet etme hakkı ile de bağlantılı olarak, Birlik vatandaşlığına tanınan haklar arasında yer almaktadır (paragraf 110-113). İkincisi, AB Antlaşması md. 10(1) uyarınca “Birliğin işleyişi temsili demokrasiye dayanır” ve bu madde AB’nin değerlerinden birisi olan demokrasinin somut ifadesidir (paragraf 114). AB Antlaşması md. 10(2 ve 3) AB vatandaşlarına Avrupa Parlamentosunda doğrudan temsil edilme hakkı bahşetmekte olup, bu çerçevede, temsili demokrasi ile Avrupa Parlamentosu seçimlerinde seçme ve seçilme hakkı arasında bir bağlantı mevcuttur (paragraf 115-116). Üçüncüsü, ABTHŞ md. 12(1) uyarınca herkes her düzeyde, özellikle de siyasi, sendikal ve medeni konularda örgütlenme hakkına sahiptir (paragraf 117). Bu hak, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi (AİHS) md. 11(1) ile aynı anlama ve kapsama sahip olup “demokratik ve çoğulcu toplumların esaslı temellerinden biridir” (paragraf 118-119). Siyasi partiler, bu arka planda, seçimlerde aday gösterme işlevleri de dikkate alındığında, temsili demokrasi sisteminde esaslı bir işlev gütmektedir (paragraf 121).  Dolayısıyla, “bir siyasi parti veya hareket üyeliği, aday olma hakkının etkili kullanımına önemli ölçüde katkıda bulunmaktadır” (paragraf 122).

ABAD, ABİHA md. 22 özelinde en son hedefler yönünden birtakım tespitlerde bulunmuştur. Birincisi, bu madde, Birlik vatandaşlarına ev sahibi üye devletteki demokratik seçim süreçlerine katılma hakkı bahşetmeyi hedeflemektedir (paragraf 123). İkincisi, bu madde, Birlik vatandaşları arasında eşit muameleyi sağlamayı hedeflemektedir (paragraf 124). Üçüncüsü, bu madde, Birlik vatandaşlarının ev sahibi üye devlet toplumu ile aşamalı entegrasyonunu teşvik etmeyi hedeflemektedir (paragraf 125).

Sonuç olarak, ABİHA md. 22; ABİHA md. 20 ve 21, AB Antlaşması md. 10 ve ABTHŞ md. 12 ışığında yorumlandığında; Avrupa Parlamentosu seçimlerinde ve yerel seçimlerde seçme ve seçilme hakkının etkili biçimde kullanımı amacıyla, ev sahibi üye devlet vatandaşlarının yararlanabildiği araçlara, o devlette ikamet eden Birlik vatandaşlarının eşit erişimini tanımayı gerektirir (paragraf 127).

3.2. ABİHA Madde 22 ile Yasaklanan bir Muamele Farklılığı Olup Olmadığı

ABAD, ikinci olarak, ABİHA md. 22 ile yasaklanan bir muamele farklılığı olup olmadığını ele almıştır. Bir ön tespit olarak, Çek hukuku, açıktır ki, bir siyasi parti veya hareket üyeliği edinmek yönünden vatandaşlık temelinde ayrımcı bir muamele içermektedir (paragraf 128). Çek Cumhuriyeti’ne göre ise bu muamele farklılığı ABİHA md. 22’ye aykırı değildir; çünkü Çek Cumhuriyeti’nde ikamet eden Birlik vatandaşları, mevcut olan her türlü adaylığa –ki buna üyesi olmasa bile bir siyasi parti veya hareketin listesinde yer alabilmek de dâhil– erişim imkânına sahiptir (paragraf 129). ABAD’a göre ise Çek Cumhuriyeti’nde ikamet eden Birlik vatandaşları oradaki bir siyasi partide veya harekette üyelik elde edemediği için, bu durum, onların aday listesinde yer almaları veya bu listedeki sıraları ile ilgili olarak partinin veya hareketin kararlarına katılımının önüne geçme, veya en azından bu katılımı sınırlama, ihtimali taşımaktadır (paragraf 139). Aynı şekilde, bu durum, onların aday listesinde yer almalarının mutlak surette engellemese bile, en azından böyle bir yer almayı daha çok zorlaştırmaktadır (paragraf 140). Dolayısıyla, bu durum, Çek Cumhuriyeti’nde ikamet eden Birlik vatandaşlarını, Avrupa Parlamentosu seçimlerinde ve yerel seçimlerde seçme ve seçilme hakkının kullanımı yönünden, oradaki bir siyasi partide veya harekette üyeliği olan Çek vatandaşlarına kıyasla, daha az lehe bir pozisyonda bırakmaktadır (paragraf 141).

Sonuç olarak, Çek Cumhuriyeti’nde ikamet eden Birlik vatandaşları, Avrupa Parlamentosu seçimlerinde ve yerel seçimlerde seçme ve seçilme hakkının etkili biçimde kullanımı açısından, o devlet vatandaşlarının yararlanabildiği araçlara eşit erişimden yararlanamadığına göre, ABİHA md. 22 ile yasaklanan bir muamele farklılığı ilke olarak mevcuttur (paragraf 152).

3.3. Ulusal Kimliğe Saygı

Üçüncü olarak, AB Antlaşması md. 4(2) anlamında ulusal kimliğe saygı ile ilgili iddialar mevcuttur. Öncelikle bu madde uyarınca: “Birlik, üye devletlerin Antlaşmalar önündeki eşitliğine ve bölgesel ve yerel özerk yönetimler de dâhil, siyasal ve anayasal temel yapılarında mündemiç ulusal kimliklerine saygı gösterir”. Çek Cumhuriyeti’ne göre ihtilaflı Çek hukuku “ulusal düzeyde siyasi ve anayasal sistemin korunmasını sağlamak”, dolayısıyla “ulusal kimliğe saygıyı güvenceye almak” amacını taşımaktadır (paragraf 153). Şöyle ki, siyasi partiler ve hareketler ulusal düzeyde siyasi aktivitenin ‘anahtar platformları’ olup bunlara üye olma hakkı sadece Çek vatandaşlarına hasredilmiştir (paragraf 153).

ABAD, AB Antlaşması md. 4(2) anlamında ulusal kimliğe saygı ile ilgili iddiaları şöyle değerlendirmiştir. Ona göre ulusal siyasi hayatın organizasyonu –ki buna siyasi partiler ve hareketler de katkıda bulunur–, AB Antlaşması md. 4(2) anlamında ulusal kimliğin bir parçasını oluşturur (paragraf 154). Bununla birlikte, ABİHA md. 22 ulusal seçimlerle değil Avrupa Parlamentosu seçimleri ve yerel seçimler ile ilgilidir, dolayısıyla üye devletler, eğer isterlerse, ulusal seçimler bağlamında siyasi partiler ve hareketlerle ilgili spesifik düzenlemeler getirebilir (paragraf 156-157). Kaldı ki, AB Antlaşması md. 4(2), kendisi ile aynı hiyerarşik değerde olan diğer hükümler –özellikle de AB Antlaşması md. 2 ve 10– ışığında yorumlanmalıdır (paragraf 158). Bu yönden, AB Antlaşması md. 4(2), üye devletleri AB Antlaşması md. 2 ve 10’dan kaynaklanan gerekliliklerle uyum sağlama yükümlülüğünden muaf tutamaz (paragraf 158). Bu yönden, demokrasi ilkesi ve eşit muamele ilkesi AB’nin üstüne kurulu olduğu değerler arasında yer almakta olup bu değerler, “ortak bir hukuk düzeni olarak [AB]’nin kimliğinin özünün ayrılmaz bir parçasını oluşturur ve […] üye devletler için hukuken bağlayıcı yükümlülükler içerir” (paragraf 159-160). ABİHA md. 22, bu arka planda, hem demokrasi hem de eşit muamele ilkesinin somut ifadesi olup bu ilkeler “[AB]’nin kimliğinin ve ortak değerlerinin ayrılmaz bir parçasını oluşturur” ve üye devletler bu ilkelerle bağlı olup kendi ülkelerinde bu ilkelere riayet edilmesini sağlamalıdır (paragraf 161-162). Sonuç olarak, bir üye devlette ikamet eden Birlik vatandaşlarının oradaki bir siyasi partide veya harekette üyelik elde etmesini sağlamak, demokrasi ve eşit muamele ilkelerini tam anlamıyla uygulamak anlamına gelir ve o üye devletin ulusal kimliğini zayıflatıyor olarak nitelendirilemez (paragraf 163).  

Sonuç olarak, ABAD, Çek Cumhuriyeti’nin “Çek vatandaşı olmayan ancak Çek Cumhuriyeti’nde ikamet eden AB vatandaşlarının bir siyasi partiye veya harekete üye olma hakkını tanımamakla” ABİHA md. 22 uyarınca yükümlülüklerini yerine getirmediğine, dolayısıyla AB hukukunu ihlal ettiğine karar vermiştir (paragraf 164).

Sonuç

Commission v Czech Republic (C-808/21) kararı, her şeyden önce, yerleşik içtihat hukukunun doğal bir sonucu olarak okunabilir. Bu yönden, karar, kimi kez açıkça kimi kez örtülü olarak, sırasıyla iç pazar, Birlik vatandaşlığı ve AB’nin değerleri ile ilgili kararlarda geliştirilen yaklaşımlarla tutarlılık sergilemektedir. ABİHA md. 22, iç pazardaki temel serbestîlerin (malların, kişilerin, hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımı hükümlerinin) içkin bir parçası olan vatandaşlık temelinde ayrımcılık yasağı ile ilgili olduğu ölçüde, iç pazara ilişkin içtihat hukukundan esintiler taşımaktadır. Örneğin, tıpkı iç pazara ilişkin içtihat hukukunda olduğu gibi, bir konu üye devlet yetkisinde kalsa bile üye devlet bu yetkiyi AB hukukuna uygun biçimde kullanmalıdır (paragraf 104). ABİHA md. 22, Birlik vatandaşlığına tanınan haklardan biri olduğu ölçüde, Birlik vatandaşlığına ilişkin içtihat hukukunun köşe taşı olan “[Birlik vatandaşlığı] üye devletlerin vatandaşlarının temel statüsü olacaktır” (paragraf 109) yaklaşımı çerçevesinde ele alınmaktadır. Yine, ABİHA md. 22, demokrasi ve eşit muamele ilkelerinin somut ifadesi olarak okunduğu ölçüde, AB’nin değerlerine ilişkin içtihat hukukunun temelleri üzerinden şekillenmektedir. Özellikle, bu değerler, “ortak bir hukuk düzeni olarak [AB]’nin kimliğinin özünün ayrılmaz bir parçasını oluşturur ve […] üye devletler için hukuken bağlayıcı yükümlülükler içerir” (paragraf 159-160).

Bu karar, bu son tespitle bağlantılı olarak, AB’nin değerleri ile ilgili içtihat hukukunun gelişimine katkı da vermektedir. AB’nin değerleri ile ilgili içtihat hukuku ilk planda hukukun üstünlüğü özelinde gelişmeye başlamıştır. Yargı bağımsızlığı ile ilgili Associação Sindical dos Juízes Portugueses kararı (2018) ve bütçe koşulluluğu ile ilgili Hungary v Parliament and Council (C-156/21) ile Poland v Parliament and Council (C-157/21) kararları bununla ilgili örnek olarak gösterilebilir. İşte bu arka planda, işbu blog postta incelenen Commission v Czech Republic (C-808/21) kararı, hukukun üstünlüğü özelindeki içtihat hukukunu, AB’nin bir diğer değeri olan ‘demokrasi’ye aktardığı ölçüde oldukça önemli addedilmekte ve ‘demokrasi’ değeri ile ilgili gelecekteki içtihat hukukunu şekillendirme potansiyeli üstünde durulmaktadır (bkz. (1), (2) ve (3)).

Bu karar, son olarak, ABİHA md. 22 özelindeki içtihat hukukunun başlangıç noktası olarak görülebilir. İlerleyen zamanda, örneğin ABİHA md. 22’nin kimi muhatap aldığı sorusu gündeme gelebilir. Bu madde, yalnızca (somut uyuşmazlıkta olduğu gibi) üye devlet önlemlerine karşı mı kullanılabilir, yoksa üye devlet dışındaki birtakım gerçek ve tüzel kişilerin önlemlerine karşı da kullanılabilir mi? Örneğin bir Birlik vatandaşı, vatandaşlık temelinde ayrımcılık yasağına aykırı olduğunu düşündüğü, bir siyasi parti tüzüğüne karşı da ABİHA md. 22’yi kullanabilecek midir? İç pazar hukukuna ilişkin içtihat hukuku ile kıyas yapacak olursak, muhtemelen bu sorunun olumlu yanıtlanacağı düşünülebilir. Yine, örneğin ABİHA md. 22’nin kapsamının neleri içerdiği sorusu da tekrar gündeme gelebilir. Karara göre Avrupa Parlamentosu seçimlerinde ve yerel seçimlerde seçme ve seçilme hakkının etkili biçimde kullanımı amacıyla yararlanılabilen araçlar, bu maddenin kapsamı içinde kalacak gözükmektedir (paragraf 127). Peki, bu araçlar, örneğin siyasi bağışları içerecek midir veya ne ölçüde içerecektir? Bu tür sorular ancak zaman içinde yanıtlanabilecektir.

 

Bu yazıya atıf için: İlke Göçmen, “Birlik Vatandaşları Açısından Seçilme Hakkı ve Siyasi Parti Üyeliği: Commission v Czech Republic (C-808/21) ve Commission v Poland (C-814/21) Kararları”, Yaşayan Avrupa Birliği Hukuku Blogu, 18/12/2024, Link: <https://yasayanabhukuku.blogspot.com/2024/12/C-808-21.html>

Bu yazıyı faydalı buldunuz mu? Hiç bir içeriği kaçırmayın bizi takip edin.

 

Bir Üçüncü Ülke (Türkiye) Vatandaşlığının Kazanılmasıyla Birlikte Bir Üye Devlet (Almanya) Vatandaşlığının ve Dolayısıyla Birlik Vatandaşlığının Kaybı: Adalet Divanının S.Ö. and Others (C-684-686/22) Kararı

 

Fotoğraf Bilgileri: Image by Wilson Joseph from Pixabay

İlke Göçmen, Prof. Dr., Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Avrupa Birliği Hukuku Anabilim Dalı / Jean Monnet Chair (2019-2022) / The Alexander von Humboldt Foundation – Georg Forster Research Fellow for Sustainable Development (2023-2024)

Giriş

Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD), 25 Nisan 2024 tarihinde S.Ö. and Others (C-684-686/22) davasındaki kararını açıklamıştır. Bu dava, ana hatlarıyla, bir üçüncü ülke vatandaşlığının kazanılmasıyla birlikte bir üye devlet vatandaşlığının ve dolayısıyla Birlik vatandaşlığının kaybı ile ilgilidir. Öz olarak, ABAD’a göre, o güne kadar verdiği diğer kararlardaki tespitlerinden hareketle, bir üçüncü ülke (Türkiye) vatandaşlığının (yeniden) kazanılması halinde bir üye devlet (Almanya) vatandaşlığının otomatik kaybı, ilke olarak, AB hukukuna aykırılık taşımamaktadır. Buna karşın, bir üye devlet (Almanya) vatandaşlığının otomatik kaybı aynı zamanda Birlik vatandaşlığının kaybı anlamına geldiğinde, AB hukuku uyarınca orantılılık ve etkililik ilkeleri gereği, ilgili kişiler açısından bu kaybın sonuçları AB hukuku ışığında bireysel incelemeye tabi tutulmalıdır.

S.Ö. and Others kararı, Türk vatandaşlığı ile ilgilisi nedeniyle Ülkemiz açısından açıkça önemli olsa da, AB hukuku açısından orta derecede önemli olduğu söylenebilir. Bir taraftan, kararın önemin arttırmakta olan iki husus göze çarpmaktadır. Birincisi, Hukuk Sözcüsü (HS) Szpunar, 14 Aralık 2023 tarihinde bu davadaki Gerekçeli Görüşünü vermiştir. Adalet Divanı, dava konusu olayın hiçbir yeni hukuksal sorun ortaya çıkarmadığı görüşündeyse davanın Hukuk Sözcüsünün görüşü olmaksızın yürütülmesine karar verebilmektedir. O halde, Adalet Divanı, bu davada Hukuk Sözcüsünün görüşü alındığına göre, dava konusu olayın yeni hukuksal sorun ortaya çıkardığı kanaatini taşımaktadır. İkincisi, bu karar, “medya ilgisini çeken veya vatandaşların yaşamında etki doğuran konular hakkında” kamuoyunu bilgilendirmeyi amaçlayan basın açıklamaları arasında kendisine yer bulmuştur. Diğer taraftan, kararın önemini azaltmakta olan iki husus göze çarpmaktadır. Birincisi, Adalet Divanı davaya (örneğin Büyük Dairesi aracılığıyla değil) beş hakimli Dördüncü Dairesi aracılığıyla bakmıştır. Örneğin 2019-2023 yılları arasında Adalet Divanı, yaklaşık olarak her on davadan dördüne beş hakimli daireleri aracılığıyla bakmaktadır. İkincisi, yalnızca Almanya, Estonya ve Avrupa Komisyonu davaya gözlemlerini sunmuştur.

Bu blog postta önce Birlik vatandaşlığı ile ilgili mevzuata ve içtihat hukukuna yer verilecek, sonra S.Ö. and Others davasının arka planı ortaya konacak, daha sonra ABAD’ın kararı incelenecektir.

1. Birlik Vatandaşlığı ve İlgili İçtihat Hukuku

Birlik vatandaşlığı, Maastricht Antlaşması (1993) ile birlikte AB hukukunun bir parçası haline getirilmiştir. Avrupa Ekonomik Topluluğu Antlaşması (1958) ile üye devletler arasında bir ortak pazar kurmak tasarlanmıştı. Ortak pazar; malların ve sermayenin yanı sıra kişilerin ve hizmetlerin serbest dolaşımını öngörmekteydi. Kişilerin ve hizmetlerin serbest dolaşımı ise işçilerin, iş kuranların, hizmet sunanların ve hizmet alanların serbest dolaşımı anlamına gelmekteydi. Eğer gerçek kişiler bu serbest dolaşımdan yararlanmaktaysa “bir üye devlet vatandaşı” olmaları aranmaktaydı (örneğin bkz. FKP Scorpio Konzertproduktionen, para. 67-69). Maastricht Antlaşması (1993) ile birlikte ise Birlik vatandaşlığı tesis edilmiştir ve “bir üye devletin vatandaşı olan herkes Birlik vatandaşıdır” hükmü getirilmiştir (Avrupa Topluluğu Antlaşması md. 8(1)).

Birlik vatandaşlığı, kurucu antlaşma seviyesinde, Maastricht Antlaşması’ndan bu yana esaslı bir değişiklik geçirmemiş olup Lizbon Antlaşması (2009) sonrasında şu şekilde düzenlenmektedir. Avrupa Birliği’nin İşleyişi Hakkında Antlaşma (ABİHA) md. 20 uyarınca:

“1. Bu Antlaşma ile Birlik vatandaşlığı tesis edilmiştir. Bir üye devletin vatandaşı olan herkes Birlik vatandaşıdır. Birlik vatandaşlığı ulusal vatandaşlığın yerini almayıp ona ilavedir.

2. Birlik vatandaşları, Antlaşmalar’da öngörülen haklardan yararlanır ve yükümlülüklere tabi olur. Birlik vatandaşları, diğer hakların yanı sıra, aşağıdaki haklara sahiptir:

a) üye devletlerin topraklarında serbestçe dolaşma ve ikamet etme hakkı,

b) ikamet ettikleri üye devlette, o devletin vatandaşlarıyla aynı şartlarda, Avrupa Parlamentosu seçimlerinde ve yerel seçimlerde seçme ve seçilme hakkı,

c) uyruğu olduğu üye devletin temsil edilmediği üçüncü bir ülkenin topraklarında, üye devletlerden herhangi birinin diplomatik veya konsolosluk makamlarınca, o üye devletin uyruklarıyla aynı şartlarda korunma hakkı,

d) Avrupa Parlamentosuna dilekçe verme, Avrupa Ombudsmanına başvurma ve Birlik kurumlarına ve danışma organlarına Antlaşmalar’ın dillerinden birinde başvurma ve aynı dilde cevap alma hakkı.

Bu haklar, Antlaşmalar’da belirlenen şartlar ve sınırlar çerçevesinde ve bu Antlaşmalar’a uygun olarak kabul edilmiş tedbirler vasıtasıyla kullanılır.”

Micheletti and Others kararı (1992), üye devlet vatandaşlığı (ve dolayısıyla Birlik vatandaşlığı) ile ilgili ilk karar olmuştur. Bay Micheletti, hem Arjantin hem İtalya vatandaşı olup, AB ortak pazar hukuku altındaki iş kurma hakkı (bir başka üye devlette istikrarlı ve devamlı olarak ekonomik etkinlik yürütmek) çerçevesinde İspanya’da diş hekimi olarak iş kurmak istemiştir. Bay Micheletti’ye göre kendisi AB üyesi devletlerden birinin (İtalya’nın) vatandaşlığına sahip olduğu için AB hukuku çerçevesinde iş kurma hakkından yararlanabilir. İspanya’ya göre ise Bay Micheletti iş kurma hakkından yararlanamaz, çünkü mutat ikâmetgahı esas alındığında kendisi İtalyan değil Arjantin vatandaşı sayılmalıdır. ABAD’a göre “her bir üye devlet, [AB] hukukunu gereği gibi dikkate alarak, vatandaşlığın kazanılmasına ve kaybına ilişkin koşulları belirler” (para. 10). Dahası, bir üye devlet (İspanya), bir başka üye devlet (İtalya) tarafından verilen vatandaşlığı tanımak için (mutat ikâmetgah gibi) ek koşullar getiremez (para. 10).

Maastricht Antlaşması (1993) ile tesis edilen “Birlik vatandaşlığı”, vatandaşlığın kazanılması ve kaybı yönünden, ABAD kararlarında bir değişikliğe yol açmamıştır. Bu yönden, ABAD, Kaur kararında (2001), Micheletti and Others kararına atıfla, aynı tespitini yinelemiştir: “Her bir üye devlet, [AB] hukukunu gereği gibi dikkate alarak, vatandaşlığın kazanılmasına ve kaybına ilişkin koşulları belirler” (para. 19). Dolayısıyla, içtihat hukukunda açıklığa kavuşmayı bekleyen husus, artık, “AB hukukunu gereği gibi dikkate alarak” ifadesi olmaya başlamıştır.

Bu ifadenin içi, ilk kez, Rottmann kararı (2010) ile birlikte doldurulmuştur. Burada, bir kişi bir üye devlet vatandaşlığı ile birlikte Birlik vatandaşlığını da kaybetmektedir. Bay Rottmann, Avusturya vatandaşı iken 1998 yılında Almanya vatandaşlığı için başvuru yapmış ve 1999 yılında bu vatandaşlığa kabul edilmiştir. Bay Rottmann, aynı zamanda, Avusturya hukuku uyarınca otomatik olarak Avusturya vatandaşlığını kaybetmiştir. İlgili Alman makamları, 2000 yılında Bay Rotmann’ın Almanya vatandaşlığı başvurusunda hile yaptığı gerekçesiyle vatandaşlığa kabul kararını geriye dönük olarak kaldırmıştır. Bu karar, Bay Rottmann’ın açtığı iptal davası nedeniyle henüz nihai hale gelmediyse de, nihai hale gelirse Bay Rottmann vatandaşlığı olmayan bir kişiye dönüşecektir.

ABAD, bu arka planda, “AB hukukunu gereği gibi dikkate alarak” ifadesini açıklığa kavuşturmuştur. Ona göre bir üye devlet vatandaşlığının ve dolayısıyla Birlik vatandaşlığının kaybı AB hukukunun kapsamı içinde kalır (para. 42). Dolayısıyla, “üye devletler, vatandaşlık alanındaki yetkilerini kullanırken [AB] hukukunu gereği gibi dikkate almalıdır” (para. 45). Bu yönden, Birlik vatandaşlığının kaybına neden olan bir karar, orantılılık ilkesi gereği, ilgili kişinin durumu açısından yol açtığı sonuçların AB hukuku ışığında değerlendirilmesini gerektirir (para. 55). Spesifik olarak, böyle bir karar, hem ilgili kişi hem de alakalı olduğunda aile üyeleri açısından her Birlik vatandaşının yararlandığı hakların kaybı yönünden incelenmelidir (para. 56). Bir üye devlet (Almanya), sırf ilgili kişi (Bay Rottmann) köken üye devletinin (Avusturya’nın) vatandaşlığını yeniden kazanamadı diye onu kendi vatandaşlığında tutmaya devam etmek zorunda olmasa bile, orantılılık ilkesi gereği, bu kişiye ilgili vatandaşlığı yeniden kazanmayı deneyebilmesi için makul süre vermelidir (para. 57-58). Sonuç olarak, bir üye devlet, vatandaşlığa kabul kararını hileli başvuru halinde geri alabilir, ancak geri alma kararı AB hukuku uyarınca orantılılık ilkesine uygun olmalıdır (para. 59).

Rottmann kararı (2010) ile birlikte Birlik vatandaşlığı ile ilgili kararlar, daha çok, üye devlet vatandaşlığının ve dolayısıyla Birlik vatandaşlığının kaybı ekseninde ilerlemeye başlamıştır. Konuyla ilgili olarak Tjebbes (C-221/17) kararı (2019) (para. 48), JY (C-118/20) kararı (2022) (para. 44 ve 74) ve X (C-689/21) kararı (2023) (para. 59) aracılığıyla içtihat hukuku belirli bir olgunluk seviyesine ulaşmıştır. Nitekim bu blog postta incelenen S.Ö. and Others kararı da, kendisinden önceki bu kararlara atıflarla işlenerek dokunmuştur.

2. S.Ö. and Others Davasının Arka Planı

S.Ö. and Others davasının hukuki arka planı şöyle toparlanabilir (para. 10-24). Alman hukuku, 1 Ocak 2000 tarihinden önce ve sonra uygulanan olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. 31 Aralık 1999 tarihine kadar, bir kişi, Alman vatandaşıyken kendi rızasıyla bir üçüncü ülke (örneğin Türkiye) vatandaşlığını kazanırsa –yurt dışında ikamet etmediği müddetçe– Alman vatandaşlığını muhafaza edebilmektedir. 1 Ocak 2000 tarihinden itibaren ise, bir kişi, Alman vatandaşıyken kendi rızasıyla (AB devletleri gibi belirli devletler hariç) bir başka devletin (örneğin Türkiye’nin) vatandaşlığını kazanırsa Alman vatandaşlığını otomatik olarak kaybetmektedir. Bu otomatik kaybı önlemenin tek yolu, başka devlet vatandaşlığını kazanmadan önce, Alman vatandaşlığını muhafaza etmek için yetkili makamdan ön izin almaktır. Yetkili makam ise, kamu ve özel çıkarları tartmak suretiyle bu talep hakkında bir karar verecektir.

S.Ö. and Others davasının maddi arka planı şöyle toparlanabilir (para. 10-24). Almanya’da, 5 Türk vatandaşı ile ilgili 3 ayrı dava yürümekte olup her birindeki uyuşmazlık hukuki yönden aynıdır. Özetle, ilgili kişiler Türk vatandaşıyken 1999 yılında Alman vatandaşlığını kazanmıştır ve bu kişilerin Türk vatandaşlıkları geri alınmıştır. Bu kişiler, aynı yıl, Türk vatandaşlığını yeniden kazanmak için başvuruda bulunmuş, 2000 yılında da Türk vatandaşlığını yeniden kazanmıştır. Bir üst paragrafta belirtilen Alman hukuku uyarınca bu kişiler, 31 Aralık 1999 tarihine kadar Türk vatandaşlığını yeniden kazanmış olsalardı, Alman vatandaşlıklarını muhafaza edebilecekti. Buna karşın, bu kişiler, 1 Ocak 2000 tarihinden sonra, Alman vatandaşlıklarını muhafaza etmek için yetkili makama başvurmaksızın, kendi rızaları ile Türk vatandaşlıklarını yeniden kazandıkları için Alman vatandaşlıklarını otomatik olarak kaybetmiştir.

Düsseldorf İdare Mahkemesi (Verwaltungsgericht Düsseldorf), bu arka planda, AB hukukunun (ABİHA md. 20’nin) ilgili Alman hukukunun önüne geçip geçmediği ile ilgili olarak ABAD’a ön karar başvurusunda bulunmuştur (para. 25-32).

3. S.Ö. and Others Kararı

ABAD, S.Ö. and Others kararında konuya önce ilkesel olarak, sonra somut uyuşmazlık özelinde yaklaşmıştır.

İlk olarak, ABAD, bir üye devlet vatandaşlığının ve dolayısıyla Birlik vatandaşlığının kaybı bağlamında ön tespitlerde bulunmuştur. Ona göre üye devletler, uluslararası hukuku gereği gibi dikkate alarak, vatandaşlığın kazanılması ve kaybı ile ilgili koşulları belirler (para. 34). Bununla birlikte, ulusal hukuk da, AB hukukunun kapsadığı durumlarda, AB hukukunu gereği gibi dikkate almalıdır (para. 34). ABİHA md. 20 bir üye devletin vatandaşı olan herkese Birlik vatandaşlığını bahşetmektedir ve Birlik vatandaşlığı “üye devletlerin vatandaşlarının temel statüsü olacaktır” (para. 35). Bir kişinin bir üye devlet vatandaşlığını kaybı dolayısıyla Birlik vatandaşlığını kaybı, niteliği ve sonuçları sebebiyle, AB hukukunun kapsamı içinde kalır (para. 36). Bu nedenle de, “üye devletler, vatandaşlık alanındaki yetkilerini kullanırken AB hukukunu, özellikle de orantılılık ilkesini, gereği gibi dikkate almalıdır” (para. 36).

ABAD bu ön tespitlerinin devamında konuya ilkesel olarak yaklaşmıştır. Ona göre üye devletler, meşru olarak, “kendisi ve vatandaşları arasındaki dayanışma ve iyi niyet özel ilişkisini ve ayrıca hakların ve görevlerin karşılıklılığını” korumak isteyebilir (para. 37). Dahası, üye devletler, Almanya’nın somut uyuşmazlıktaki düzenlemelerinin yaptığı gibi, “birden çok vatandaşlığa sahip olmaktan kaçınmayı” da meşru olarak isteyebilir (para. 38-40). O halde, AB hukuku, ilke olarak, bir üye devletin vatandaşının gönüllü olarak bir üçüncü ülkenin vatandaşlığını elde ettiğinde otomatik olarak o devletin vatandaşlığını kaybetmesine ilişkin ulusal kuralların, bu kayıp aynı zamanda Birlik vatandaşlığının kaybı anlamına gelse bile, önüne geçmez (para. 41).

ABAD, ikinci olarak, AB hukuku kapsamında orantılılık ilkesinin somut uyuşmazlık özelinde gerektirdikleri üstünde durmuştur. Bu yönden, yetkili ulusal makamlar ve mahkemeler, AB hukuku bakış açısıyla, bu tür bir vatandaşlık kaybının ilgili kişinin ve yerine göre aile üyelerinin durumları üzerindeki sonuçları bakımından orantılılık ilkesini dikkate alıp almadığını belirlemelidir (para. 42). AB hukuku, ilke olarak, Almanya’nın somut uyuşmazlıktaki düzenlemelerinin yaptığı gibi, bir ön izin prosedürü aracılığıyla bireysel inceleme öngörmesine ilişkin ulusal kuralların önüne geçmez (para. 46). Buna karşın, başvurucu ulusal mahkemenin aktardığına göre, idari makamlar, bu ön izin prosedüründe (pratikte) ilgili kişinin Alman vatandaşlığını ve dolayısıyla Birlik vatandaşlığını kaybının sonuçlarını AB hukuku ışığında incelememektedir (para. 48).

Peki, bu tarzda bir inceleme kim tarafından ve hangi içerikle gerçekleştirilecektir? ABAD’a göre davayı görmekte olan ulusal mahkeme, bu tarzda bir incelemeyi ya kendisi yapmalıdır ya da idari makamlar tarafından yapılmasını sağlamalıdır (para. 49). Bu inceleme, bu tür bir vatandaşlık kaybının sonuçlarının, ulusal yasa koyucunun güttüğü hedef bakımından, AB hukuku bakış açısıyla ilgili kişinin aile veya mesleki hayatının normal gelişimini orantısız biçimde etkileyip etkilemediği yönünde o kişinin durumunu bireysel değerlendirmeyi gerektirir (para. 50). Bununla birlikte, bu sonuçlar hipotetik veya salt bir olasılık şeklinde olamaz (para. 50). Ayrıca, bu orantılılık incelemesinin bir parçası olarak, vatandaşlığın kaybının, AB Temel Haklar Şartı md. 7 ve 24(2), yani aile hayatına saygı hakkı ve çocuğun üstün yararı ile uyumlu olması da sağlanmalıdır (para. 51).

ABAD, üçüncü olarak, AB hukuku kapsamında etkililik ilkesinin somut uyuşmazlık özelinde gerektirdikleri üstünde durmuştur. Etkililik ilkesi uyarınca ilgili kişi, vatandaşlık kaybının sonuçlarının AB hukuku ışığında incelenmesini talep etme hakkı ve süresi konusunda gereği gibi bilgilendirilmelidir (para. 56). Ulusal mahkeme, somut uyuşmazlıkta, ilgili kişilerin 1 Ocak 2000 tarihinde yürürlüğe giren düzenlemeler çerçevesindeki ön izin prosedürü hakkında gereği gibi bilgilendirilip bilgilendirilmediğini belirlemelidir (para. 57). Ulusal mahkeme, ilgili kişilerin Alman vatandaşlığını kaybının sonuçlarının AB hukuku ışığında bireysel incelemesinden yararlanabilecek bir pozisyonda olmadığı sonucuna varırsa, böyle bir inceleme tali bir mesele olarak yürütülebilmelidir: Yetkili makamlar, örneğin bir seyahat belgesi veya vatandaşlığı gösteren başka bir belge için yaptığı başvuru bağlamında, uygun olduğunda, ilgili kişinin o devlet vatandaşlığını baştan itibaren (ex tunc) yeniden kazandırabilmelidir (para. 62). Somut uyuşmazlıkta, başvurucu ulusal mahkeme, Alman vatandaşlığını baştan itibaren (ex tunc) yeniden kazandırma ihtimali dahil, böyle bir tali incelemeyi yürütebilmelidir (para. 63). Bu yönden, orantılılık incelemesi amaçlarıyla dikkate alınacak tarih üçüncü ülke vatandaşlığının kazanıldığı tarih olacaktır (para. 64).

Sonuç olarak, AB hukuku, somut uyuşmazlıktaki şekilde tasarlanmış olan Alman hukukunun ilke olarak önüne geçmez, ancak AB hukuku ile uyumlu olmak şu üç şarta bağlıdır (para. 65). Birincisi, “ilgili kişiler, ulusal mevzuatın öngördüğü vatandaşlığı muhafaza etme prosedürüne makul bir süre içinde etkili erişebilmelidir ve bu prosedür hakkında gereği gibi bilgilendirilmelidir”. İkincisi, “bu prosedür, yetkili makamlar tarafından bu vatandaşlığın kaybının sonuçlarının orantılılığının AB hukuku ışığında incelenmesini içermelidir”. Üçüncüsü, aksi halde, yetkili makamlar ya da mahkemeler, örneğin bir seyahat belgesi başvurusu bağlamında, “böyle bir incelemeyi tali bir mesele olarak yürütebilmelidir ve uygun olduğunda o vatandaşlığı baştan itibaren (ex tunc) yeniden getirebilmelidir”.

Sonuç

S.Ö. and Others kararı, bir taraftan, AB hukuku ışığında değerlendirilebilir. Bu yönden, bu karar, bir üye devlet vatandaşlığının kaybı dolayısıyla Birlik vatandaşlığının kaybı ile ilgili kararlara, çarpıcı bir yenilik getirmeksizin, eklenen bir karar olarak görülebilir. Bu konu, AB hukuku açısından ilk kez Rottmann kararı (2010) ile birlikte açıkça ele alındıktan sonra Tjebbes (C-221/17) kararı (2019), JY (C-118/20) kararı (2022) ve X (C-689/21) kararı (2023) ile de görülmüştü. İşte S.Ö. and Others kararı (2024) da artık bu kararlar arasındaki yerini almıştır. Başka bir ifadeyle, “AB hukukunu gereği gibi dikkate almak” ifadesinin anlamı, bir üye devlet vatandaşlığının ve dolayısıyla Birlik vatandaşlığının kaybı söz konusu olduğunda kayda değer ölçüde açıklığa kavuşturulmuştur.

Dolayısıyla, artık, bu ifadenin anlamı, bir üye devlet vatandaşlığının kazanılması dolayısıyla Birlik vatandaşlığının kazanılması söz konusu olduğunda açıklığa kavuşturulmayı beklemektedir. Nitekim Komisyon, bu konuda, 20 Ekim 2020 tarihinde Kıbrıs ve Malta’ya karşı “altın pasaport” olarak anılan yatırımcı vatandaşlık planları yönünden AB hukukunu ihlal ettikleri gerekçesiyle resmi bildirim mektubu göndererek ihlal prosedürü başlatmıştır. Komisyon, 6 Nisan 2022 tarihinde ise aynı konuda Malta’ya karşı bir gerekçeli görüş göndererek ihlal prosedürünü ilerletmiştir. Komisyon, 21 Mart 2023 tarihinde Malta’ya karşı, ülkesi ile gerçek bir bağ taşımayan kişilere önceden belirlenmiş ödeme veya yatırım karşılığında vatandaşlık kazandırarak AB hukukunu ihlal ettiği gerekçesiyle ihlal davası açmıştır (C-181/23). Dava hala derdest olup, eğer karara bağlanırsa, bir üye devlet vatandaşlığının ve dolayısıyla Birlik vatandaşlığının kazanılması ile ilgili ilk tespitleri içerecektir.

Diğer taraftan, S.Ö. and Others kararı, iki üst paragraftaki diğer kararlarla birlikte, Türk vatandaşlığı açısından değerlendirilebilir. Şöyle ki; Türkiye Cumhuriyeti Dışişleri Bakanlığı’nın websitesine göre “Yurt dışında yaşayan 6,5 milyonu aşkın vatandaşımızın yaklaşık 5,5 milyonu Batı Avrupa ülkelerine yerleşmiş bulunmaktadır”. O halde, bir üye devlet vatandaşlığının kaybı dolayısıyla Birlik vatandaşlığının kaybı ile ilgili kararlar, Türk vatandaşlığı ile kesiştiği ölçüde, Ülkemiz için önem taşıyabilecektir. İlk adım olarak, somut uyuşmazlık özelinde, ABAD’ın ön karar prosedüründeki kararını takiben Düsseldorf İdare Mahkemesi’nin (Verwaltungsgericht Düsseldorf) ne yönde karar vereceği takip edilebilir. Bir sonraki adım olarak, ABAD kararları içtihat hukuku niteliği taşıdığından, AB üyesi devletlerde benzer durumda olanların bu kararlar aracılığıyla hukuki durumları iyileştirilebilir.

Bunlar bir yana, S.Ö. and Others kararının önemini azaltmaksızın, Almanya’nın birden çok vatandaşlık ile ilgili tutumunu değiştirmek üzere olduğu da not düşülmelidir. Almanya, 19 Ocak 2024 tarihinde kabul ettiği ve 27 Haziran 2024 tarihinde yürürlüğe girecek yeni bir yasa aracılığıyla başkaca bir vatandaşlık kazanıldığında Alman vatandaşlığının otomatik kaybı kuralını kaldırmaktadır. Nitekim, Deutsche Welle’nin 20 Ocak 2024 tarihli haberine göre de Almanya’daki yaklaşık 1.5 milyon Türk vatandaşlığına sahip kişinin, çifte vatandaşlığa imkan tanıyan bu yeni düzenleme ile birlikte, gittikçe artan oranlarda Alman vatandaşlığı başvurusu yapmasının beklenebileceği belirtilmektedir.

Sonuç olarak, vatandaşlık ile ilgili AB üyesi devlet hukukları, Almanya örneğinin gösterdiği üzere, AB hukuku gereği gibi dikkate alınmak suretiyle, dolayısıyla AB hukuku ile etkileşim halinde evrimleşmeye devam edecektir.

Bu yazıya atıf için: İlke Göçmen, “Bir Üçüncü Ülke (Türkiye) Vatandaşlığının Kazanılmasıyla Birlikte Bir Üye Devlet (Almanya) Vatandaşlığının ve Dolayısıyla Birlik Vatandaşlığının Kaybı: Adalet Divanının S.Ö. and Others (C-684-686/22) Kararı”, Yaşayan Avrupa Birliği Hukuku Blogu, 3/5/2024, Link: <https://yasayanabhukuku.blogspot.com/2024/05/httpsyasayanabhukuku.blogspot.com202405CJ-in-SOandOthers-C-684-686-22.html>

Bu yazıyı faydalı buldunuz mu? Hiç bir içeriği kaçırmayın bizi takip edin.