Avrupa Birliği’nde Hukukun Üstünlüğü İlkesi ve Koruma/Denetim Mekanizmaları Çerçevesinde Polonya Örneği

Avrupa Birliği’nde Hukukun Üstünlüğü İlkesi ve Koruma/Denetim Mekanizmaları Çerçevesinde Polonya Örneği

Fotoğraf Bilgileri: Eser Sahibi: Chris Potter / Wikimedia Commons

Merve Ağzıtemiz, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi, AB Hukuku Anabilim Dalı

Avrupa Birliği (AB), hukukun üstünlüğü ilkesini yalnızca kurumsal işleyişin değil, Birlik kimliğinin de temel unsurlarından biri olarak kabul etmektedir. Bu ilkenin korunmasına yönelik oluşturulan araçların etkinliği ise zaman zaman tartışma konusu olmaktadır. Polonya örneği, hem hukukun üstünlüğüne dair ihlallerin nasıl şekillendiğini hem de 7. madde prosedürü başta olmak üzere AB’nin bu tür ihlallere verdiği tepkilerin sınırlarını gözler önüne sermektedir. Bu yazıda, hukukun üstünlüğü ilkesi ve buna yönelik mekanizmalarının işleyişi hem genel olarak hem de güncel Polonya örneği üzerinden kısaca değerlendirilmeye çalışılacaktır.

Avrupa Birliği’nin Bir Değeri Olarak Hukukun Üstünlüğü

AB, Lizbon Antlaşması ile değişik AB Antlaşması’nda (AB Antlaşması) da belirtildiği üzere birtakım değerlerin üzerinde kurulmuştur. Bunlar; insan onuruna saygı, özgürlük, demokrasi, eşitlik, hukukun üstünlüğü ve azınlıklara mensup kişilerin hakları da dahil olmak üzere insan haklarına saygı olarak sıralanmaktadır. Düzenlemenin devamında ise bu değerlerin, çoğulculuk, ayrımcılık yapmama, hoşgörü, adalet, dayanışma ve kadın-erkek eşitliğinin hâkim olduğu bir toplumda üye devletler için ortak olduğu ortaya koyulmuştur. (Bkz. AB Antlaşması m.2) (Ayrıca Bkz. AB Antlaşması Dibacesi)

Hukukun üstünlüğü uyarınca, tüm kamu erkleri her zaman, yasalarla belirlenmiş sınırlar içerisinde, demokrasi ve temel haklar değerlerine uygun olarak ve bağımsız ve tarafsız mahkemelerin denetimi altında hareket eder. (Bkz.) Yani genel anlamıyla, devletin hukukla bağlı olması ifade edilmektedir. (Bkz.)

            Hukukun üstünlüğü ilkesi uyarınca, kamunun, her zaman yasanın koyduğu sınırlamalar dahilinde hareket etmesi gerekmektedir. Bununla birlikte, bu kavramın içerdiği birçok farklı unsur da bulunmaktadır. Bunlar, şeffaf, hesap verebilir, demokratik ve çoğulcu bir yasa yapma süreci, bağımsız ve tarafsız mahkemeler tarafından adalete erişim de dahil olmak üzere etkili yargısal koruma ve güçler ayrılığı şeklinde ifade edilebilir. Bu unsurlarla birlikte, hukukun üstünlüğü kavramı, herkesin kanun önünde eşit korumaya sahip olmasını gerektirmekte ve hükümetlerin keyfi güç kullanmasını önlemektedir. Ayrıca temel haklar ve özgürlüklerin korunmasını ve desteklenmesini de sağlamaktadır. (Bkz. Konsey)

            AB Antlaşması’nın 2. maddesinden görüldüğü üzere, hukukun üstünlüğü açık bir şekilde AB’nin değerlerinden birisi olarak sayılmıştır. Bu bağlamda, AB açısından, hukukun üstünlüğü ilkesinin Birliğin temel değerlerinden biri olduğu ve Birliğin işleyişinin merkezinde yer aldığı da ifade edilebilir. Bu ilke sayesinde, üye devletler arasında/içinde hukuk normları eşit, şeffaf ve tutarlı biçimde uygulanmakta ve bu sayede hak korunması sağlanmaktadır. Böylelikle, gerçek ve tüzel kişiler için güvenilir, öngörülebilir ve istikrarlı bir ortam yaratılmaktadır. Hukukun üstünlüğünün olmadığı bir Birlikte, özellikle de Birliğin temelini oluşturan ortak pazarın işlevselliğini sürdürmesi tehlikeye girebilecektir.

AB’de hukukun üstünlüğü, yalnızca ekonomik faaliyetler açısından değil, demokratik işleyiş, temel hakların korunması ve adalete erişim açısından da kritik bir öneme sahiptir. Herhangi bir hak ihlalinde, kişilerin tarafsız ve bağımsız bir yargıya başvurabilmesi bu ilkeyle mümkün olmaktadır. Hukukun üstünlüğü, ayrıca, AB politikalarının etkili biçimde hayata geçirilmesini sağlayarak, eşitlik ve sosyal adalet gibi temel değerlerin korunmasına da yardımcı olmaktadır. Bununla birlikte, AB’nin diğer politika alanlarının korunması gibi unsurlar da bu ilkeyle sıkı sıkıya bağlıdır. (Bkz. AB Antlaşması)

Hukukun üstünlüğü, AB’nin genişlemesi açısından da önemli bir unsurdur. AB'ye üye olmak isteyen aday ülkeler açısından hukukun üstünlüğüne bağlılık, temel bir kabul şartıdır. Bu prensibe saygı ve bağlılık göstermeyen ülkelerin üyelik sürecinde ilerlemesi mümkün görülmez.

Genel olarak değerlendirildiğinde, AB'nin varlığı ve sürdürülebilirliğinin, hukukun üstünlüğü ilkesinin sağlam ve sürekli şekilde uygulanmasına bağlı olduğu vurgulanmaktadır. (Genel olarak Bkz. Komisyon)

Avrupa Birliği’nde Hukukun Üstünlüğünün Korunması

            AB’nin değerlerinden olan hukukun üstünlüğü, Antlaşma’da lafzen sayılmakla kalmamış, koruyucu ve önleyici mekanizmalarla desteklenmiştir. Bu bağlamda (kurumsal açıdan) hukuki belirlilik, keyfiliğin yasaklanması, bağımsız yargıya erişim, güçler ayrılığı ve hukukun uygulanmasında eşitlik gibi kavramların takibi ve korunması açısından bazı adımlar atılmaktadır. Burada ise “Rule of Law Toolbox” kavramı öne çıkmaktadır.  Hukukun üstünlüğünün sağlanmasına yönelik olarak kullanılan bu “Hukukun Üstünlüğü Araç Seti”, AB’nin hem üyeleri arasında hem de dış ilişkilerinde hukukun üstünlüğünü desteklemek ve ihlalleri önlemek adına geliştirdiği çeşitli araç ve mekanizmaları içermektedir. Bu araç ve mekanizmalar ise ikiye ayrılabilir. (Bkz. Komisyon)

Birinci kısmı, hukukun üstünlüğü ilkesini destekleyen ya da buna karşı ihlali önlemeye çalışan araçlar oluşturmaktadır. Burada:

-       Üye devletlerin yapısal reformlar gerçekleştirmeleri için sağlanan teknik ve mali destekler,

-       Yargı sistemleri ve yolsuzlukla mücadele dahil olmak üzere makroekonomik ve yapısal konulara ilişkin ülkeye özgü tavsiyelerle sonuçlanan ve yıllık bir süreç olan Avrupa Sömestri (Bkz. İKV),

-       Ulusal yargı sistemlerinin bağımsızlığı, kalitesi ve etkinliğini ortaya koyan AB Adalet Göstergesi (AB Adalet Skor Tahtası), (Bkz.)

-       Romanya ve Bulgaristan özelinde yargı reformu, yolsuzlukla mücadele gibi konularda eksikliklerin giderilmesine yönelik düzenli izleme ve ilerleme raporları (Bkz. CVM Reports)

-       Sivil toplum ve projeler için destekler ve

-       Merkezinde yıllık “Hukukun Üstünlüğü Raporu” yer alan, yıllık bir döngü olan “Hukukun Üstünlüğü Mekanizması” bulunmaktadır.

İkinci kısmı, hukukun üstünlüğü ilkesinin ihlaline yönelik eylem ve uygulamalara karşı atılacak adımlar oluşturmaktadır. Bunlar:

-       İhlal durumunda, AB fonlarına erişimin askıya alınabilmesi, azaltılabilmesi veya sınırlandırılabilmesini sağlayan hukukun üstünlüğü ilkesi çerçevesindeki bütçe koşulluluğu, (Bkz. Tüzük)

-       Erken uyarı aracı olarak, sistemik tehditleri ele almak üzere bir üye devletle diyalog kurulmasını sağlayan “Hukukun Üstünlüğü Çerçevesi”,

-       İhlal davası (Bkz. Avrupa Birliğinin İşleyişi Hakkında Antlaşma) ve

-       Hukukun üstünlüğüne yönelik ciddi ihlalleri ele almak üzere kaleme alınmış olan AB Antlaşması’nın 7. maddesinin uygulanmasıdır. (7. madde Prosedürü)

Avrupa Birliği’nde 7. madde Prosedürü

Doğrudan Antlaşmalarda yerini bulması nedeniyle 7. madde prosedürü, bu araçlar arasında ön plana çıkmaktadır. AB Antlaşması’nın 7. maddesinde, AB değerlerinin, bir üye devlet tarafından ciddi biçimde ihlaline yönelik açık bir risk bulunması ya da bu değerlerin ciddi ve sürekli biçimde ihlal edilmesi durumları ele alınmıştır. Dolayısıyla, değerlere karşı eylemler bakımından ikili bir yol izlenmiştir.

Birincisi, değerlerin ihlaline yönelik açık bir risk bulunması durumudur. Bu durum, Konsey üyelerinin beşte dört çoğunluğuyla tespit edilebilir. Konsey, bu tespiti yapmadan önce ilgili üye devleti dinleyebilir ve aynı usule göre hareket ederek bu devlete tavsiyelerde bulunabilir. (Bkz. AB Antlaşması m.7/1) Bu tespit ve tavsiye açısından ise bir ön koşul belirlenmiştir. Buna göre, Konsey, üye devletlerin üçte birinin, Avrupa Parlamentosu’nun veya Avrupa Komisyonu’nun gerekçeli önerisi üzerine ve Avrupa Parlamentosu’nun muvafakatini aldıktan sonra ihlal riskine karşı harekete geçebilmektedir.

İkincisi, değerlerin ciddi ve sürekli bir şekilde ihlal edilmesi halidir. Böyle bir durumda ise Avrupa Birliği Zirvesi, üye devletlerin üçte birinin veya Avrupa Komisyonu’nun önerisi üzerine (ve Avrupa Parlamentosu’nun muvafakatini aldıktan sonra), AB değerlerinin bir üye devlet tarafından ciddi ve sürekli biçimde ihlal edildiğini, ilgili üye devleti gözlemlerini sunmak üzere davet ettikten sonra, oybirliğiyle tespit edebilecektir. (AB Antlaşması m.7/2) Bu tespit yapıldığında Konsey, ilgili üye devletin hükümet temsilcisinin Konsey’deki oy hakları da dahil, Antlaşmalar’ın bu üye devlete uygulanmasından kaynaklanan haklardan bazılarının askıya alınmasına nitelikli çoğunlukla karar verebilecektir.

Bu prosedürler hakkındaki birinci durum, her ikisinin de ön koşula bağlanmış olmasıdır. (Bununla birlikte, Parlamento’nun muvafakati şartı demokratik bir gereklilik olarak karşımıza çıkmaktadır.) İkincisi, Konsey ve Zirve’nin baskınlığı neticesinde, 7. madde Prosedürünün siyasi bir tarafı olduğu ve bir üye devlete karşı bu yönde hareket etmenin her zaman çok kolay olmayabileceği vurgulanmalıdır. Ayrıca, değerlerin ciddi ve sürekli bir şekilde ihlal edilmesi halinde aranan oybirliği şartı süreci durdurabilecek bir nitelik barındırmaktadır.

Bununla birlikte, 2014 yılından bu yana Komisyon tarafından erken uyarı mekanizması olarak kullanılan “Hukukun Üstünlüğü Çerçevesi”, bu prosedür öncesi döneme en azından teknik katkı sağlamaktadır. Bu çerçevede, özellikle yargı bağımsızlığı ve hukukun uygulanması gibi alanlarda sorun çıktığında, diyaloğu temel alan üç aşamalı bir süreç (Komisyon incelemesi- tavsiye- izleme) başlatılmaktadır. Amaç, AB Antlaşması’nın 7. maddesinin uygulanmasına gerek kalmadan sorunu çözebilmektir. Bununla birlikte, bu sürecin zamansal olarak oldukça geniş bir aralığa yayılabileceği gözden kaçırılmamalıdır. (Bkz. Komisyon) Bu uzama ise değerlerin ihlalinin, zamanla anlamını kaybetmesi riskini barındırıyor gibi görünmektedir.

Hukukun Üstünlüğü İlkesi ve Polonya 

Avrupa Birliği’nde hukukun üstünlüğü ilkesinin ihlali bakımından özellikle iki üye devlet öne çıkmaktadır: Macaristan ve Polonya. Polonya’nın durumu, hukukun üstünlüğü mekanizmasına tabi tutulmasına rağmen gerekli iyileştirmeleri yaptığı gerekçesiyle bu sürecin dışında bırakılmasıyla dikkat çekmektedir. Ancak son dönemde, Polonya’nın hukukun üstünlüğünü zedeleyici uygulamalara devam ettiğine dair çeşitli bulgulara yer verilmektedir. Bu nedenle, güncel gelişmeler ışığında, hukukun üstünlüğünün korunmasına yönelik mekanizmaların Polonya özelinde yeniden ele alınması gerekmektedir.

Polonya ve hukukun üstünlüğü ilkesinin ihlali konuları 2016 yılından bu yana gündemdedir. Komisyon, Polonya'da hukukun üstünlüğü ilkesinin ihlaline yönelik açık bir risk bulunduğu gerekçesiyle Ocak 2016'da (ilk kez) Hukukun Üstünlüğü Çerçevesi kapsamında inceleme başlatmıştır. Bu süreçte yargı bağımsızlığı, Anayasa Mahkemesi'nin işleyişi ve hakimlerin atanması gibi konularda ciddi endişeler dile getirilmiş ve 2017'de Polonya'ya karşı ilk kez 7. madde (m.7/1) prosedürü başlatılmıştır. Avrupa Komisyonu’na göre, Polonya’daki yargı reformları, yargı erkini iktidardaki çoğunluğun siyasi denetimi altına sokmuştur. Yargı bağımsızlığının ortadan kalkması ise, yatırımların korunmasından Avrupa Tutuklama Müzekkeresinin uygulanmasına ve mahkeme kararlarının karşılıklı tanınmasına kadar birçok alanda, AB hukukunun etkili şekilde uygulanabilirliğine ilişkin ciddi soru işaretleri doğurmuştur. (Bkz. Komisyon)

Uzun yıllar devam eden bu süreçte, Polonya'nın yargı sisteminde yaptığı değişiklikler nedeniyle, AB ile Polonya arasında sürekli gergin bir ortam oluştuğu ifade edilebilecektir. (Tabi bu gerginliğin diğer bir tarafında Macaristan’ın da bulunduğu ifade edilebilir.) Bununla birlikte, 2023 yılından itibaren, Polonya hükümeti yargı reformlarını tersine çevirmek ve AB'nin taleplerine yanıt vermek için adımlar atmaya başlamıştır. Komisyon ise Mayıs 2024'te, bu ilerlemeleri gerekçe göstererek Polonya'ya yönelik hukukun üstünlüğü denetim sürecini sona erdirdiğini duyurmuştur.

Son dönemde ise, hukukun üstünlüğü denetim sürecinin aslında sonlandırılmaması gerektiği üzerinden yorumlar yapılmaktadır. Örnek olarak, hükümetin hâlâ somut reformları hayata geçirmediği vurgulanmakta, yargı bağımsızlığı zayıf olarak nitelendirilmektedir. Ayrıca mültecilerin sınırdaki durumları ve ulusal ceza yasasında geriye dönük yetkileri meşrulaştırmaya yönelik hükümet tasarıları da eleştirilmektedir. Son olarak, Polonya Anayasa Mahkemesinin, AB’nin iklim ve enerji alanındaki tasarruflarının, Polonya Anayasası ile bağdaşmadığı ve bu durumun ulusal egemenlik yetkisinin ihlali olduğuna ilişkin kararıyla birlikte Polonya’nın AB Hukukuna bakışı tekrardan sorgulanmaya başlanmıştır. (Bkz. European Conservative – Notes From Poland ) Hatta bazı değerlendirmelerde, hukukun üstünlüğü mekanizmasının Polonya açısından çok geç başlatıldığı yönünde eleştiriler de dile getirilmektedir. (Bkz. Verfassunsblog)

Bu bağlamda, aslında eleştirinin odağında AB kurumları bulunmaktadır. Nitekim, kimi ifadelere göre, AB tarafında Prosedürün sona erdirilmesi yönündeki acele, büyük ölçüde eski Zirve Başkanı olan Donald Tusk liderliğinde göreve gelen Polonya'nın yeni hükümetinin verdiği "taahhütlere" dayanmıştır. Hükümet, bu yönde bir eylem planı hazırlamışsa da somut önlemlerin aslında hayata geçirilmediği vurgulanmaktadır. (Bkz. HRW)

Nitekim, 2023 yılı Komisyon raporunda, Polonya’da özellikle yargı bağımsızlığı konusunda hâlâ atılması gereken önemli adımlar bulunduğu açıkça vurgulanmıştır. Buna göre, Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD), Polonya’daki hâkimlere yönelik disiplin rejimi bağlamında AB’nin yargı bağımsızlığına ilişkin standartlarını netleştirmiş olsa da ülkede yargının bağımsızlığına dair kamuoyundaki algı oldukça düşüktür. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin bu konudaki kesin hükümleri ve geçici tedbirlerinin uygulanmaması da ciddi endişelere yol açmaktadır. Ulusal Yargı Konseyi’nin bağımsızlığı konusundaki sorunlar sürmekte, ayrıca Yargıtay’ın Birinci Başkanı da dahil olmak üzere bazı üyelerinin yasayla kurulmuş bir mahkeme ilkesine uygunluğu tartışmalı halde bulunmaktadır. (Bkz. Komisyon 2023 Raporu/Polonya)

Her ne kadar Polonya’nın bazı alanlarda sınırlı ilerleme kaydettiği 2024 Hukukun Üstlüğü Raporu'nda ortaya konmuş olsa da sürecin bu gelişmelere kıyasla oldukça hızlı bir şekilde sonlandırılmış olabileceği yönünde soru işaretleri bulunmaktadır. Raporda, 7. madde prosedürünün sona erdiği belirtilmekle birlikte, bazı başlıklarda hâlâ ilave adımlar atılması gerektiği de açıkça ifade edilmiştir. Bu durum, hukukun üstünlüğü süreci henüz tam anlamıyla tamamlanmamışken, prosedürün kapatılmasının aceleci bir karar olup olmadığına dair tartışmaları beraberinde getirmektedir. (Bkz. Komisyon 2024 Raporu/Polonya)

Sonuç

AB değerlerinin korunması amacıyla, Polonya örneğinde, bazı anayasal ve kurumsal adımlar atılmış olsa da hukukun üstünlüğünü korumaya yönelik mevcut mekanizmaların genel işleyişi iki açıdan ve bütüncül olarak değerlendirilmelidir.

Birincisi, 7. madde prosedürü, ilerleyebilmesi için belirli bir oranda çoğunluk (ve ciddi ihlal aşamasında) oybirliği gerektirmektedir. Bu durum, özellikle Macaristan gibi benzer ihlallerle suçlanan bazı üye devletlerin birbirini koruyabilecek bir ittifak ilişkisi kurmasına imkân tanımaktadır. Böylelikle prosedür, hukuki niteliğinden saparak siyasi etkilere açık bir araç hâline gelebilmektedir. Ayrıca, bu prosedür, çoğu zaman AB kurumları ile ilgili üye devlet arasında siyasi gerilim yaratma potansiyeli taşımaktadır. Bu nedenle, AB tarafından ortaya koyulan diğer hukukun üstünlüğü araçları ve bu araçların kademeli biçimde uygulanması, mekanizmanın etkinliği ve AB ile üye devlet arasındaki uzlaşı açısından büyük önem taşımaktadır.

İkincisi, prosedürlerin fazla uzun sürmesi, denetim mekanizmasının etkisini yitirmesine yol açabilir. Nitekim Polonya örneğinde de görüldüğü üzere, süreç 2016’dan bu yana inişli çıkışlı biçimde ilerlemiş ve büyük ölçüde sürüncemede kalmıştır. Öte yandan, aşırı hızlı işleyen bir hukuki sürecin de ulusal egemenlik hassasiyetlerini tetikleme riski bulunmaktadır. Bu nedenle, Avrupa Birliği’nin bu tür süreçleri ne gereksiz yere uzatması ne de aceleci biçimde sonlandırması gerekir. Üye devletlerde bir egemenlik krizine yol açmaksızın, teknik olarak hukukun üstünlüğü ilkesine uyum sağlanması hedeflenmelidir. Bu bağlamda hem zamanlama hem de uygulama yöntemi açısından mekanizmanın işlerliğinin yeniden değerlendirilmesi gerektiği yönünde tartışmalar gündeme gelmektedir.

Avrupa Birliği'nde Konsey Dönem Başkanlığı: Polonya ve Güvenlik Öncelikleri

 Avrupa Birliği'nde Konsey Dönem Başkanlığı: Polonya ve Güvenlik Öncelikleri

Fotoğraf Bilgileri: Eser Sahibi - MOs810 - Wikimedia Commons

Merve Ağzıtemiz, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi, AB Hukuku Anabilim Dalı

Polonya, Macaristan’ın ardından Ocak 2025’te (Avrupa Birliği) Konseyi Dönem Başkanlığı görevine başlamıştır. Bu görev çerçevesinde güvenlik konusunu önceliklendiren Polonya’nın, mevcut küresel kriz ortamında AB’yi nasıl yönlendireceği merak edilmektedir. Bu gibi sorulara yanıt aramak için Konsey ve başkanlık sürecinin kurumsal yapısı hakkında bilgi verilmesi uygun olacaktır. Bu bakımdan, bu yazıda öncelikle Konsey ve kurumsal yapısı, Polonya’nın Avrupa Birliği (AB) içerisindeki durumu ve Polonya’nın dönem başkanlığı hakkında bilgiler verilecektir. Sonuç olarak, bu üye devletin dönem başkanlığı sürecinde yapılması planlananlar üzerinden kısa değerlendirmeler yapılmaya çalışılacaktır.

Avrupa Birliği’nin bir Kurumu Olarak “Konsey”

Konsey, AB üyesi devletlerin hükümetlerinde görev yapan bakan düzeyindeki temsilcilerden oluşan bir Birlik kurumudur. (AB Antlaşması m.16/2) Üye devletler, hükümetleri tarafından Konsey’de temsil edilirler. (AB Antlaşması m.10/2) Burada, üye devletlerin ulusal çıkarlarının temsil edilmesi söz konusudur ve toplantılara, karara bağlanacak konuya göre, üye devletleri temsilen ilgili bakanlar katılmaktadır. (AB Antlaşması m.16/6) Konsey, tartışılacak konuya göre farklı kompozisyonlarda toplanır. Ancak alınan kararlar nihai olarak 'Konsey Kararı' olarak adlandırılır. (Bkz. Farklı Kompozisyonlar)

Konsey, AB kurumsal yapısı içerisinde önemli bir konumdadır. Avrupa Parlamentosu ile birlikte, yasama ve bütçe işlevlerini yerine getirir. Antlaşmalar’da öngörülen koşullara uygun olarak, politika belirleme ve koordinasyon işlevleri de bulunmaktadır. (AB Antlaşması m.16/1) Yüksek Temsilci, Birliğin ortak dış ve güvenlik politikasını ve ortak güvenlik ve savunma politikasını Konsey’in talimatları doğrultusunda yürütmektedir. (AB Antlaşması m.18/2. Ayrıca bkz. AB Antlaşması m.24/1) Ayrıca Konsey, yasama dışı faaliyetlerde bulunmak, güçlendirilmiş işbirliğine ilişkin yetki kararlarını vermek (AB Antlaşması m.20/2) üyelik sürecinde yer almak (AB Antlaşması m.49) ve Birliğin dış eyleminin farklı alanları arasında ve bunlarla diğer politikaları arasında tutarlılığı sağlamak (AB Antlaşması m.21/3) gibi birçok önemli görev üstlenmektedir.

Konsey’in sürekli bir başkanı bulunmamaktadır. Başkanlık görevi, eşit rotasyon esasına göre, 18 aylık sürelerle üç üye devletten oluşan 'üçlü başkanlık' (trios) formasyonu tarafından yürütülür. Bu sayede kurumsal yapıda devamlılık, tutarlılık ve işlerlik sağlanmaktadır. (2031’e kadar uygulanacak rotasyon için bkz.) Bu üçlü yapı, AB açısından uzun vadeli hedefleri belirlemekte ve Konsey tarafından 18 aylık bir dönem boyunca ele alınacak konuları ve temel meseleleri içeren ortak bir gündem hazırlamaktadır. (Polonya, Danimarka ve Güney Kıbrıs tarafından hazırlanan Ortak Program için bkz.) Bu temelde, her bir üye devlet kendi başkanlık sırasında kullanılmak üzere daha ayrıntılı bir altı aylık program hazırlamaktadır.

Rotasyon sırası gelen üye devlet hükümetinin üyeleri, başkanlık sürecinde, Konsey toplantılarına başkanlık etmektedir. (Dışişleri Konseyi toplantıları istisnadır. Bkz. AB Antlaşması m. 16/9) Konsey başkanlığı, Brüksel, Lüksemburg ve ev sahibi üye devlette düzenlenecek resmi ve gayriresmi toplantıları organize etmekte ve Konsey’i diğer AB kurumlarıyla olan ilişkilerinde temsil etmektedir. Bu bağlamda Konsey, AB önceliklerini somut ve resmi kararlara dönüştürmektedir. (Bkz. Konsey) Bu süreçte, başkanlıktan beklenen, Birlik yapısındaki etkililiği/işlerliği garanti altına almak için ulusal çıkarlarının ötesine geçerek dürüst bir arabulucu olarak hareket etmesidir. Genel olarak değerlendirildiğinde, yalnızca altı aylık bir süreyi kapsamasına rağmen, (özellikle daha küçük ölçekli) üye devletler açısından Konsey başkanlığı, önceliklerini gündeme taşıyabilme, seslerini duyurabilme ve uzlaştırıcı bir rol üstlenebilme bakımından önemli bir görev olarak nitelendirilebilir. Diğer bir yönden, başkanlığı üstlenen üye devletlerin kamuoyunda da AB’nin daha yoğun bir şekilde gündeme gelmesi  ve anlatılabilmesi söz konusu olabilecektir.

Polonya ve Avrupa Birliği

            Polonya, bir üye devlet olarak AB içerisinde değerlendirilirken, konu birkaç noktadan kısaca ve ana hatlarıyla ele alınabilecektir. Bunlar, kurumsal açıdan Polonya’nın AB’deki yeri, AB Hukuku açısından durduğu nokta, iç siyasetteki önemli noktalar ve Ukrayna-Rusya savaşının etkileridir.

Kurumsal açıdan Polonya 1 Mayıs 2004 tarihinde AB’ye üye olmuştur. 21 Aralık 2007 tarihinden bu yana da Schengen alanında bulunmaktadır. 1 Komiseri ve Avrupa Parlamentosunda da 53 üyesi olan Polonya, Konsey dönem başkanlığı görevini daha önce de (1 defa olmak üzere) yürütmüştür. (Bkz.)

Polonya sadece AB kurumsal yapısındaki yeriyle değil, AB’nin değerlerinin bir üye devlet tarafından ihlaline yönelik hareketlere karşı başlatılacak prosedür bakımından da ele alınması gerekli bir üye devlettir. Buna göre, AB değerlerinin bir üye devlet tarafından ciddi biçimde ihlaline yönelik açık bir risk bulunduğu veya bu değerlerin bir üye devlet tarafından ciddi ve sürekli biçimde ihlal edildiği tespit edilebilmektedir. (AB Antlaşması m.7) Polonya, 7. madde prosedürü olarak adlandırılan bu süreçte, AB değerlerinin ihlali riski kapsamında değerlendirilmiştir.

Buradaki temel inceleme/değerlendirme, Polonya yasa koyucusunun, Anayasa Mahkemesi, Yüksek Mahkeme, Ulusal Yargı Konseyi ve savcılık da dahil olmak üzere adalet sisteminin tüm yapısını etkileyen kimi yasaları kabul etmesi ve bu durumun, hukukun üstünlüğünü zedelenmesi ihtimalinden kaynaklanmıştır. (Bkz. Komisyon) Komisyon, 2024 yılında Polonya’nın adalet sistemine dair endişeleri gidermek için bazı önlemler aldığını ve AB hukukunun üstünlüğünü tanıdığını belirtmiştir. Polonya, Avrupa Birliği Adalet Divanı ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin kararlarını uygulama yönündeki çabasını da göstermiştir. (Bkz. Komisyon) Bu bakımdan, Polonya, AB değerlerine bağlılığının sorgulandığı bir dönem geçirmişse de 2024 itibariyle (Konsey başkanlığını üstlenmesinden hemen önceki bir süreçte) bu durumun değiştirildiği ifade edilebilir. (Bkz. Genel İşler Konseyi)

İç siyaset açısından ise 2023 yılı sonunda Polonya’da seçimlerin yapıldığı ve eski Zirve başkanı Donald Tusk’ın Polonya başbakanı olarak seçildiği görülmektedir. (Bkz. BBC) Bu yeni dönemde hukukun üstünlüğü konusuna ağırlık verileceği vurgulanmıştır. Nitekim yukarıda da belirtildiği üzere, yapılan çalışmalar Komisyon nezdinde şimdilik karşılık bulmuş görünmektedir. (Bkz. Polonya) Tüm bu gelişmelerle birlikte, önümüzdeki dönem içerisinde de Cumhurbaşkanlığı seçimleri yapılacaktır.

Son olarak, Polonya’nın, bulunduğu coğrafi nokta nedeniyle Ukrayna-Rusya savaşıyla da yüzleştiği değerlendirmeye alınmalıdır. Bu husus sadece savaşın coğrafi yakınlığıyla değil, yarattığı göç dalgası ve enerji kriziyle de kendisini göstermiştir. (Enerji hatlarının kullanımıyla ilgili güncel bir haber için bkz.) Ayrıca, bölgedeki çatışma durumunun devam ettiği düşünüldüğünde, Polonya’nın, savunma konularını gündeminden düşürmeyebileceği değerlendirilmelidir.

Polonya’nın Dönem Başkanlığı ve Öncelikleri

Başkanlık dönemi 1 Ocak 2025’te başlayan Polonya, bu görevini Haziran 2025’e kadar sürdürecektir. Polonya, dönem başkanı olarak bu altı aylık süreçte, Avrupa güvenliğini güçlendirmeye odaklanacağını belirtmektedir ve dönemin temasını “Güvenlik, Avrupa!” olarak benimsemiştir. Bu bakımdan güvenlik boyutunun yedi unsuru belirlenmiştir:

·       Savunma ve güvenlik,

·       Kişilerin ve sınırların korunması,

·       Dış müdahalelere ve dezenformasyona karşı durma,

·       Ticarette güvenlik ve bağımsızlığın sağlanması,

·       Enerji dönüşümü,

·       Rekabetçi tarım,

·       Sağlık alanında güvenlik.

Görüldüğü üzere, Polonya’nın altı aylık bu programında, güvenliğin önceliklendirilmesi hususu en önemli konu olarak vurgulanmaktadır. Konseyin farklı kompozisyonlarına yönelik değerlendirmelerin büyük çoğunluğu bu konuyu temel almaktadır. Buna göre, “…Polonya, belirsizlik ve endişe döneminde Avrupa Birliği Konseyi Başkanlığı’nı devralmaktadır. Avrupa, Rusya'nın Ukrayna'ya karşı üçüncü yılına giren silahlı saldırganlığının sonuçları ve kendi savunma kapasitesini güçlendirme ihtiyacıyla mücadele etmektedir. Artan jeopolitik gerilimlere, kurallara dayalı uluslararası düzenin aşınmasına ve Avrupa demokrasisini ve güvenliğini hedef alan hibrit saldırılara tanık olunmaktadır. Avrupalılar, göç baskısının sonuçlarından, enerji dönüşümünden, Avrupa ekonomisinin azalan rekabet gücünden ve iklim değişikliğinden etkilenmektedir. Avrupa için bu, bir sınav ve karar zamanıdır. Avrupa Birliği, kendini ve vatandaşlarını korumalı ve yakın çevresine özen göstermelidir. Avrupalılara güvenlik hissi ve kalkınma perspektifleri sunmalıdır. Bu nedenle, Polonya Başkanlığı, Avrupa güvenliğini tüm boyutlarında güçlendiren faaliyetleri destekleyecektir: dış, iç, bilgi, ekonomik, enerji, gıda ve sağlık…” (Program)

Burada, güvenlik unsurunun, salt olarak askeri/savunma açısından düşünülmediği görülmektedir. Örneğin, ticaret/iş dünyası ve diğer alanlarda güvenlik ve bağımsızlığın sağlanması gibi noktalara atıf yapılmıştır. Bu bağlamda, bir tarafta, Amerika Birleşik Devletleri (ABD) seçimleri sonucunda Avrupa ticaretine yönelecek olası olumsuz yaklaşım (Bkz.) diğer tarafta ise küreselleşen dünyada gıda güvenliğinin sağlanması gibi birçok farklı faktörün dikkate alınmış olduğu görülmektedir. Komisyon başkanı Ursula von der Leyen de Polonya’nın güvenlik odaklı dönem başkanlığını olumlu karşıladığını göstermiştir. (Bkz. X) Avrupa Parlamentosunda da özellikle enerji açısından güvenliğin sağlanması önemli bir unsur olarak görülmektedir. (Bkz.)

Komisyonun Polonya’dan Komiseri olan Piotr Serafin de özellikle ticaret açısından güvenlik temasının altını çizmektedir. Serafin’e göre, Güvenlik ve Batı birliği birbirine bağlı durumdadır. Bu bakımdan, ABD ile Avrupa Birliği arasında bir ticaret savaşı hiçbir olumlu sonuca yol açmayacaktır. Buradan kaynaklanacak tek sonucun, Batı birliğinin bozulması olacağını vurgulayan Komiser, Avrupalılar olarak bir ticaret savaşını önlemek için gereken her şeyin yapılması gerektiğini savunmaktadır. Bu görevin ise Avrupa Komisyonu ve Polonya dönem başkanlığının ortak bir görevi olması gerektiği vurgulanmıştır. (Bkz.) Bu hususların yanı sıra ABD’nin Ukrayna’ya yardımı kesmesi olasılığı da AB’nin göz önünde bulundurması gerekli bir diğer konu olarak değerlendirilebilecektir. Bu gibi gelişmeler ve ihtimaller dolayısıyla, güvenlik konusunun önceliklendirilmesi tek alanla sınırlı kalmamış, Konsey kompozisyonlarının tamamının gündemine yayılacak şekilde planlandığı görülmüştür.

Sonuç

2023 yılında gerçekleşen genel seçimlerde Donald Tusk’ın öne çıkmasının ardından, Polonya’nın AB değerlerine bağlılığı ve 7. madde prosedürü bakımından olumlu gelişmeler yaşanmıştır. Eski Zirve başkanı olan Tusk’ın, AB kurumlarına ve ilişkilerine aşinalığı, Polonya'nın AB içindeki konumunu olumlu anlamda etkileme olasılığı taşımaktadır. Nitekim, dönem başkanlığı aracılığıyla Polonya, AB değerlerini ve politikalarını daha etkin bir şekilde iç kamuoyuna anlatma fırsatı yakalamış olacaktır. Macaristan’ın tartışmalı dönem başkanlığının ardından, Polonya, AB’nin siyasi ilerlemesi ve bütünleşme süreci açısından stratejik bir rol üstlenmeye hazırlanmaktadır.

Polonya’nın Konsey dönem başkanı olması, AB açısından ise iki temel hususu ön plana çıkarabilecektir. Birincisi, Ukrayna-Rusya savaşının etkileri ve Polonya’nın sınır hattında yer alması, Avrupa güvenliği ekseninde öncelikli politikaların daha fazla dikkat çekmesine neden olacaktır. İkincisi, Almanya ve Fransa’nın kendi iç siyasi ve ekonomik meselelerine daha fazla odaklanmaları, Avrupa Birliği içindeki geleneksel liderlik rollerinin evrimini şekillendirirken, Polonya'nın bu dönemde Konsey başkanlığı rolünü daha belirgin bir şekilde üstlenme fırsatını da beraberinde getirme potansiyelini taşımaktadır.

 Anahtar kelimeler: Avrupa Birliği, Konsey, AB Konseyi Dönem Başkanlığı, Polonya, Güvenlik

Bu yazıya atıf için: Merve Ağzıtemiz, "Avrupa Birliği'nde Konsey Dönem Başkanlığı: Polonya ve Güvenlik Öncelikleri" Yaşayan Avrupa Birliği Hukuku Blogu, 31.01.2025, https://yasayanabhukuku.blogspot.com/2025/01/