Demokratik İlkeler Bakımından Avrupa Parlamentosu Seçimleri

  

Fotoğraf Bilgileri: European Parliament from EU, CC BY 2.0 <https://creativecommons.org/licenses/by/2.0>, via Wikimedia Commons

 

Dr. Gonca Çelik, AB İşleri Uzmanı, Avrupa Birliği Hukuku ve Çeviri Daire Başkanlığı, Avrupa Birliği Başkanlığı, T.C. Dışişleri Bakanlığı*

(*Bu yazıda yer alan görüşler yazarına ait olup çalıştığı kurumu bağlamaz.)

 

Giriş

6 – 9 Haziran 2024 tarihlerinde yapılacak Avrupa Parlamentosu (AP) seçimlerinin hemen öncesinde, Parlamento’nun etik kurallarının yeterliliği konusundaki tartışmalar yeniden gündeme gelmiştir. “Qatargate” olarak anılan ve bazı Parlamento üyeleri üzerinden, yabancı menşeli lobilerin Parlamento’nun karar alma mekanizmalarına etki ettiği iddialarıyla gündeme gelen ceza soruşturması sonrası, Parlamento üyelerinin kazanç sağlayan işlerde çalışmasının yasaklanması mümkün olmamış; Parlamento, İç Tüzüğünde yapılan değişikliklerle bu konuda bazı kısıtlamalar getirmekle yetinmiştir.

Ayrıca 2022 yılında Parlamento tarafından hazırlanarak Konsey’e gönderilen “Avrupa Seçim Kanunu” Tasarısı’nın iki temel unsuru üzerinde bazı üye devletlerin kesin reddi sebebiyle siyasi uzlaşma sağlanamamış ve çalışmaların teknik düzeyde devam etmesine karar verilmiştir.

Parlamento seçimlerine bir aydan az bir süre kalmışken, Avrupa Koleji, Avrupa Jeopolitik Çalışmalar Grubu (Groupe d’Etudes Geopolities) ve Transparency International EU tarafından, seçimlerin demokratikliğini sağlayan şeffaflık (transparency), hesap verilebilirlik (accountability), temsil edebilirlik (representativeness) ilkeleri bakımından değerlendirmeler ve öneriler yayınlanmıştır.

Avrupa Seçim Kanunu tasarısının kabul edilmemesi sebebiyle AP seçimlerinin, İç Tüzük değişiklikleri ve mevcut kurallar çerçevesinde demokratik kriterler bakımından değerlendiren bu çalışmalardaki görüş ve öneriler incelenecektir.

1. Avrupa Parlamentosu’nda Yolsuzluk İddiaları ve Şeffaflığın Geliştirilmesine İlişkin Çalışmalar

Belçika’da 2022 yılının Aralık ayında başlayan ceza soruşturması kapsamında bazı AP üyelerinin, eski üyelerinin ve danışmanlarının, Katar ve Fas başta olmak üzere bazı üçüncü ülkelerin hükümetleri tarafından sağlanan maddi menfaatler karşılığında Parlamento kararlarını etkilemeye çalıştığına yönelik iddialar gündeme gelmiştir. Konuya ilişkin ceza soruşturması Belçika, İtalya ve Yunanistan’da devam etmekte olup, soruşturma kapsamında önemli tutarda malvarlığına el koyulduğu basına yansıyan haberlerde yer almıştır.

Söz konusu soruşturma, AP faaliyetlerinde şeffaflık ilkesi ve lobiciliğin tabi olduğu kuralların gözden geçirilmesine sebep olmuştur. Parlamento tarafından şeffaflığın ve sorumluluğun güçlendirilmesi amacıyla Eylül 2023’te kabul edilen İç Tüzük değişikliği 1 Aralık 2023 tarihinde yürülüğe girmiştir.

İç Tüzük değişikliğiyle AP üyelerine, lobi faaliyetlerine katılmak konusunda yasak ve AP dışından kendilerine iletilen bütün görüş, rapor, öneri vb. hususları söz konusu hususlara ilişkin belgeleri de eklemek suretiyle Parlamento’ya bildirme yükümlülüğü getirilmiştir. İç Tüzük’te, davranış kurallarının (code de conduit) ihlal edilmesi halinde öngörülen cezalar da arttırılmıştır. İç Tüzük değişikliğiyle getirilen yenilikler arasında, resmi bir görevi olanlarla sınırlamaksızın bütün toplantıların bütün AP üyelerinin yararlanabilmesi amacıyla yayınlanması, son altı ayda AP’den ayrılmış olan AP üyeleriyle mevcut AP üyelerinin görüşmesinin yasaklanması, menfaat çatışması tanımının genişletilmesi, düzenli olsun veya olmasın bütün ek gelirlerin beyan edilmesi zorunluluğu getirilmesi, her bir görev döneminin başında ve sonunda malvarlığını beyan etme zorunluluğu getirilmesi, Parlamento’yu temsilen katılım sağlanan seyahatlerin masraflarının bildirilmesi ve hediyelerin kabul edilmesi konusunda uygulanacak daha sıkı kurallar yer almaktadır.

AP, 25 Nisan 2024 tarihinde de etik standartlar için bir AB kuruluşu kurulması hakkında AB kurumları arasında yapılan anlaşmayı kabul etmiştir. AB Antlaşması’nın 13. maddesine dayanarak Avrupa Komisyonu tarafından hazırlanan kurumlar arası anlaşma, 2021 yılından bu yana hem AP hem de Komisyon tarafından gündeme getirilen bir düzenlemedir. AB Antlaşması’nın, AB kurumlarını sayan 13. maddesinin ikinci paragrafı uyarınca “Her kurum, Antlaşmalar’la kendisine verilen yetkilerin sınırları dahilinde ve Antlaşmalar’da öngörülen usul, şart ve hedeflere uygun olarak hareket eder. Kurumlar dürüst işbirliği içinde çalışırlar”.

AB kurumlarının ve danışma organlarının üyeleri için etik standartların belirlenmesi amacıyla kurumlararası bir etik organı oluşturulmasına dair anlaşmaya, AP, Avrupa Komisyonu, AB Konseyi, Avrupa Birliği Adalet Divanı, Avrupa Merkez Bankası, Avrupa Sayıştayı ile Avrupa Ekonomik ve Sosyal Komitesi ve Avrupa Bölgeler Komitesi olmak üzere altı kurum ve iki danışma organı katılmıştır. AB kurumlarından sadece AB Zirvesi, anlaşmanın dışında kalmayı tercih etmiştir.

AB Etik Organı, etik kurallarını belirlemek, güncellemek, etik davranış için ortak asgari kuralları yorumlamak, her bir kurumun kendi iç düzenlemesinde bu etik kuralların yer aldığına ilişkin raporlar yayınlamakla görevli ve yetkilidir. Kurumlararası anlaşmayı imzalayan her bir kurum etik organında bir asil üye ile temsil edilecek olup, etik organının başkanlığı kurumlar arasında her yıl değişecek şekilde belirlenecektir. Etik organında yer alan beş bağımsız uzman tarafından üyelere destek verilecek olup; söz konusu uzmanlar, AB kurumlarının üyelerinin vermesi gereken yazılı menfaat bildirimleri de dahil olmak üzere standarda bağlanan usuller hakkında danışmanlık sağlayacaktır. Etik organı, 6 Haziran 2024 tarihinde göreve başlayacak olması sebebiyle öncelikle 2025/2026 dönemi için anlaşma kapsamındaki AB kurumlarında uygulanacak ortak etik kuralları belirlemesi öngörülmektedir.

2. Avrupa Seçim Kanunu Tasarısı

AP seçimleri, 1976 tarihli “Meclis Üyelerinin Doğrudan Genel Oyla Seçilmesi Hakkında Tasarruf” ve üye devletlerin ulusal hukuk sistemlerinde yer alan seçim mevzuatı uyarınca yapılmaktadır. Seçim mevzuatlarının uyumlaştırılmasının üye devletler bakımından hassas olması sebebiyle; mevcut seçim müktesebatı, sadece, üye devletler arasında koltukların dağıtılması, AP üyelerinin beş yıllık görev süresi ve temsil nitelikleri, AP üyelerinin aynı zamanda ulusal meclis üyesi olmasını içermeyen bir yasaklar listesi, 4 günlük seçim süresi ve çift oy yasağı gibi temel kuralları düzenlemektedir.

1976 tarihli Tasarruf, 2022 yılında 2002/772 sayılı Konsey Kararı ile değiştirilerek, üye devletlere geniş takdir yetkisi bırakmak kaydıyla bazı ortak ilkelerin müktesebata geçirilmesi sağlanmıştır. Böylece siyasi partilerin veya adayların aldığı oyun parlamentoda orantılı olarak yansıtılmasını sağlayan nisbi (oransal) oy sistemi getirilmekle birlikte, bu sistemin farklı türleri olan tek liste ve devredilebilir tek oy sistemini kullanmak konusunda üye devletlere takdir yetkisi tanınmıştır. 2002 değişikliği aynı zamanda %5’i aşmayan bir seçim barajı getirilmesinin önünü açmış ve ulusal meclis üyeliğiyle AP üyeliğini birleştirme yasağını getirmiştir.

2019 seçimlerinde üye devletler arasında önemli usuli farklılıklar uygulanmaya devam etmiştir. Örneğin asgari seçilme yaşı 18 ile 25 arasında değişmekte olup, onbir üye devlet tarafından cinsiyet kotası uygulanmıştır. Az sayıda üye devlet ülkeyi çok sayıda seçim bölgesine ayırmışken; üye devletlerin çoğunda az sayıda ve büyük seçim bölgeleri bulunmaktadır. Bazı üye devletlerin kapalı liste, bazılarının tercihli oylama veya devredilebilir tek oy sistemini uyguladığı son AP seçimlerinde, seçim barajı da değişkenlik göstermiştir. Koltuk dağılımda ise üye devletlerinin çoğunun D’Hondt sistemini tercih ettiği görülmektedir.

AP, 1979 yılında yapılan ilk doğrudan seçimlerden bu yana üye devletler arasında farklılaşan seçim usullerini uyumlaştırmak ve böylece AP seçimlerinde AB etkisini arttırmak eğiliminde olmuştur. Halihazırda Avrupa Birliği’nin İşleyişi Hakkında Antlaşma’nın (ABİA) 223. maddesinde AP’ye verilen seçim usulleri teklifini hazırlama ve Konsey’in onayına sunma yetkisine dayanarak, zaman içerisinde bu konuda çok sayıda çalışma yapılmışsa da, düzenlemenin gerçekleştirilmesi mümkün olmamıştır.

AP hem 2019 yılında yapılan seçimlerdeki yüksek katılım oranı hem de dezenformasyon ve bazı yabancı devletlerin AP seçimlerini etkilediği iddiaları sebebiyle, üye devletler arasında uyumlaştırılmış kuralların gerekliliğini tekrar gündeme getirmiştir. AP Genel Kurulu’nun talebiyle AP Anayasal İşler Komitesi (AFCO) tarafından “AP Üyelerinin Doğrudan Genel Oyla Seçilmesi Hakkında Konsey Tüzüğü” (Avrupa Seçim Kanunu) Tasarısı (Kurumlararası Dosya No. 2022/0902 (APP)) hazırlanmıştır. Tasarı’da AB üye devletlerinin toprakları bütün halinde bir seçim bölgesi olarak öngörülmekte olup, bu seçim bölgesinin tamamında uygulanmak üzere ortak kurallar düzenlenmektedir.

Tasarı uyarınca üye devletler kendi topraklarını bir seçim bölgesi olarak kabul etme ya da birden çok bölgeye ayırma yetkisi ile nisbi oy sisteminin farklı alt türlerini ve D’Hondt gibi hesaplama usullerini seçme yetkisini haizdir. Ancak oy verme hakkının kullanılmasıyla ilgili bazı hususların üye devletler arasında uyumlaştırılması amaçlanmaktadır. Seçim yaşının 16 olması; üçüncü ülkede yaşayan, evsiz veya cezaevindeki AB vatandaşlarının oy verme hakkını kullanmalarının temin edilmesi; posta veya internet yolyla oy kullanılması; engellilere yönelik ortak hükümler Tasarı’da yer alan kurallar arasındadır. Benzer şekilde seçilme yaşının bütün üye devletlerde 18 olması, cinsiyet eşitliğiyle ilgili ortak hükümler, daha ayrıntılı ve yeknesak bir seçim takvimi, büyük üye devletlerde yüksek küçüklerde düşük olmak üzere AB müktesebatıyla belirlenmiş seçim barajı Tasarı’da yer almaktadır.

Tasarı’nın en özgün düzenlemesi ise AB’nin tek bir seçim bölgesi olarak kabul edilmesiyle 28 AP üyesinin bu bölgeden seçilmesidir. Buna göre AB vatandaşları, biri ulusal seçim bölgesi diğeri AB seçim bölgesi için olmak üzere iki oy kullanacaktır. AB seçim bölgesinde, seçmenlerin sadece partiye oy verdiği ve parti tarafından belirlenen listedeki sıralamayı göremediği kapalı liste usulü ve partilere, aldıkları oy sayısına yaklaşık olarak orantılı olarak koltuklar tahsis etmeyi amaçlayan D’Hondt formulünün uygulanması öngörülmektedir.

Tasarı, seçilme hakkı bakımından ise üye devletlere, adayların belirlenmesinde demokratik ve şeffaf usuller belirleme, cinsiyet eşitliğini ve bölgesel temsil dengesini temin etme yükümlülüğü getirmektedir. Büyük – küçük üye devlet dengesinin sağlanması amacıyla listede küçük üye devletlerden belli sayıda adaya seçilebilir bir pozisyonda yer verme zorunluluğu öngörülmektedir. Ayrıca AB seçim bölgesinde yapılacak seçimlerde aday gösterme hakkı, AB müktesebatına göre kayıtlı Avrupa siyasi partilerine özgülenmemiş olup; Avrupa seçmenler birliği veya Avrupa seçim koalisyonu ya da Avrupa ulusal partiler veya örgütler koalisyonu gibi farklı yapılanmaların aday belirleme hakkı Tasarı’da yer almaktadır. Tasarı’da seçim kampanyası hakkında mali hükümlere veya özel yayın kuruluşlarına ilişkin hükme yer verilmezken, kamu yayın kuruluşlarının adaylara eşit yayın süresi tanıması zorunluluğu düzenlenmektedir.

Tasarı, Avrupa Komisyonu Başkanı’nın seçimine ilişkin tartışmalar kapsamında gündeme gelen baş/öncü aday usulü hakkında açık bir hüküm içermemekle birlikte; Tasarı’nın dibacesinde bu usulün gerekliliğinin altını çizmekte ve bunun için Konsey ile AP arasında bir anlaşma yapılmasını önermektedir. Avrupa Komisyonu Başkanı ile AP’deki siyasi dağılım arasında bir paralellik kurarak, AP seçimlerinin Avrupalılaştırılması amacına hizmet eden önemli bir yöntem olarak görülen bu usulde, AP’nin seçimden önce bir Komisyon Başkanı adayı belirlemesi ve söz konusun adayın seçim çalışmalarına öncülük etmesi öngörülmektedir. Böylece Komisyon Başkanı’nın, hükümetlerarası etkiden daha uzak, daha şeffaf ve demokratik açıdan daha meşru olacağı ileri sürülmektedir.

Tasarı ayrıca her üye devlet tarafından atanmış 27 üyeden oluşan bağımsız bir Avrupa Seçim Otoritesi kurularak, AB çapında seçim bölgesiyle yapılacak seçimlerin genel ilke ve kurallara uygunluğunun bu Otorite tarafından sağlanmasını öngörmektedir.

Tasarı’ya ilişkin olarak bazı ulusal parlamentolar, katmanlı yetki ilkesine aykırı olduğu yönünde görüş belirmiştir. Düşünce kuruluşları ve akademisyenler tarafından verilen görüşlerde ise baş aday usulü ve ulusaşırı seçim listesi usulü konusunda olumlu ve olumsuz görüşler ortaya koyulduğu görülmektedir.

ABİA m. 223/2 uyarınca onay için AP tarafından Konsey’e sunulan tasarı üzerinde çalışmalar devam etmektedir. İspanya dönem başkanlığı, Avrupa Seçim Kanunu tasarısı üzerindeki çalışmalara devam edeceğini; bu kapsamda bir yandan siyasi açıdan en önemli iki konu olan Avrupa seçim bölgesinin ve ulusaşırı seçim listesinin Konsey’de tartışmaya açılırken, diğer yandan İsveç dönem başkanlığının sonuçlarına göre uzlaşma sağlanması kolay olan konular üzerinde Daimi Temsilciler Komitesi düzeyinde teknik çalışmaların yürütüleceğini  açıklamıştır. Tasarı en son 15 Kasım 2023 tarihli Genel İşler Konseyi’nde görüşülmüş ve bazı üye devletlerin, Avrupa seçim bölgesinin ve ulusaşırı seçim listesi konularına açıkça karşı olduğu; tasarı üzerinde çalışmaların teknik düzeyde devam edeceği sonuç bildirgesinde yer almıştır.

3. Bazı Akademik Kuruluşlar ve Düşünce Kuruluşları Tarafından Yayınlanan Değerlendirme ve Öneriler

AP seçimlerinden hemen önce Mayıs ayı içerisinde Transparency International EU, Avrupa Koleji ve Jeopolitik Çalışmalar Grubu (Groupe d’Etudes Geopolities) tarafından seçimlerin demokratik ilkelere göre değerlendirilmesine ilişkin belgeler yayımlanmıştır.

AP üyelerinin gelirlerini beyan etme zorunluluğu kapsamında yayınlanan ek gelirleri, sivil toplum kuruluşu Uluslararası Şeffaflık’ın AB birimi olan Transparency International EU tarafından derlenmektedir. Söz konusu sivil toplum kuruluşu tarafından Pia Engelbrecht-Bogdanov imzasıyla 17 Mayıs 2024 tarihinde yayınlanan “Avrupa Seçim Manifestosu” başlıklı yazıda, mevcut kuralların AP’nin ve diğer AB kurumlarının hesap verebilirliğini sağlamada yetersiz olduğu belirtilerek; bazı şeffaflık ilkesi tedbirlerine yer verilmiştir. Bu kapsamda özellikle rüşvetle mücadele tedbirlerinin geliştirilmesi ve menfaat çatışması hakkında daha etkili tedbirler içeren bir reform ihtiyacının altı çizilmiştir. Manifesto’da ayrıca, Avrupa Savcısı’nın ve yeni kurulan Etik Organı’nın soruşturma ve ihlalleri yaptırıma bağlama yetkilerinin güçlendirilmesi gereği vurgulanmıştır. Lobicilik faaliyetinin, demokrasinin bir gereği olduğunun belirtildiği Manifesto’da, hem AB düzeyinde hem de üye devletler nezdinde lobilerin daha iyi bir kayıt sistemi içerisinde ve daha şeffaf şekilde yer almasının önemi dile getirilmiştir.

Avrupa Koleji tarafından Christian Lengeling imzasıyla ve “Avrupa Seçim Hukukunun Geleceği: 2022 Tasarısı AB’yi Daha Demokratik Hale Getirebilir Mi?” başlığıyla Mayıs 2024’te yayımlanan politika belgesinde; AP seçimlerinin tabi olduğu kuralların ve Avrupa Seçim Kanunu Tasarısı’nın demokratik ilkelere uygunluğu tartışılmıştır. Mevcut durumda seçmenlerin, ulusal düzeyde seçim kampanyası yapan siyasi partiler için oy verdikleri, ancak seçilen adayların AP’de yer aldıkları ortak grupta başka bir uzlaşma zemini bulmak zorunda kaldıkları, bu sebeple seçmenin oy verdiği ulusal siyasi parti vaadleri ile seçilen AP üyelerinin AP siyasi gruplarında gerçekleştirebildikleri arasında bir boşluğun oluştuğu belirtilmektedir. Ayrıca mevcut sistemin baş aday sistemini uygulamayı güçleştirdiği ifade edilmiştir. Bu çerçevede mevcut sistemin hesap verebilirlik ve şeffaflık ilkelerine cevap vermediği vurgulanmıştır. Bu kapsamda Tasarı’da yer alan AB düzeyinde seçim bölgesine dair düzenlemelerin, AP seçimlerinin hesap verebilirliğini ve şeffaflığını arttıracağı sonucuna varılmıştır.

Mevcut sistemde ayrıca Avrupa Birliği Antlaşması (ABA) m. 14/2 sebebiyle büyük ve küçük devletlerin vatandaşlarının kullandıkları oyların ağırlığının önemli oranda farklı olduğu belirtilerek temsiliyet ilkesi bakımından yapılan değerlendirmede, AP’nin AB vatandaşlarını temsil ettiğinin savunulamayacağı ifade edilmiştir. Bununla birlikte Tasarı’da nisbi temsil ilkesinin korunmuş olması sebebiyle, Tasarı’nın yasalaşması halinde dahi mevcut temsiliyet sorununun çözülemeyeceğinin altı çizilmiştir.

Çalışmada ayrımcılık yasağı bakımından yapılan değerlendirmede ise üye devletlerin seçim kuralları arasındaki farkların ortaya çıkardığı adaletsizliklerin AB vatandaşları arasında oyların eşitliğine halel getirdiği ifade edilmiştir. Bu kapsamda örneğin oy kullanma yaşı, AB dışından oy kullanabilme, cinsiyet kotaları gibi hususların oylar arasında fark yarattığı belirtilmiştir. Çalışmada, seçim kurallarının belirli bir düzeyde uyumlaştırılmış olması ve Avrupa siyasi partileri dışında oluşturulacak farklı yapıların aday gösterebilmesi sebebiyle Tasarı’nın ayrımcılık yasağı ihlallerini azaltma kapasitesi olduğu vurgulanmıştır.

Jeopolitik Çalışmalar Grubu tarafından “Seçimlerden Önce Avrupa Demokrasisinin Korunması İçin Yedi Öneri” başlığıyla ve on akademisyenin imzasıyla 14 Mayıs 2024 tarihinde yayınlanan eylem notunda ise, Qatargate olarak anılan olaylardan bir buçuk yıl sonra yeniden Rus propagandası yapma şüphesiyle AP üyelerinin de dahil olduğu bir ceza kovuşturmasının Belçika yargısı tarafından başlatıldığı hatırlatılarak; AP tarafından yapılan İç Tüzük değişikliklerinin yetersiz olduğunun altı çizilmiştir.

Eski AP üyelerinin, görevlerinin sona ermesinden itibaren altı ay boyunca AP üyeleriyle görüşmesinin yasaklanmasının olumlu bulunduğu notta, bu sürenin oniki aya çıkarılması, AP üyelerinin ek gelir getiren işlerde çalışmasının yasaklanması ve oluşturulan Etik Organı’nın soruşturma yetkisiyle donatılması gerektiği vurgulanmıştır. Eylem notunda ayrıca Avrupa Savcısı’nın soruşturma yetkisinin sınırlı olması sebebiyle AP üyelerinin dahil olduğu rüşvet vb. soruşturmaların Belçika tarafından yürütülmek zorunda kalmasının yanlış olduğu belirtilerek AB’nin Avrupa Konseyi Yolsuzluğa Karşı Devletler Grubu’na (GRECO) üye olması ve Avrupa Savcısı’nın soruşturma yetkilerinin genişletilmesi önerileri dile getirilmiştir.

Sonuç

AP tarafından son iki yılda alınan tebdirlerin, AP’yi ve AB’nin diğer kurumlarını şeffaflık ve hesap verebilirlik ilkelerine yaklaştırmak konusunda yetersiz kaldığı akademi ve sivil toplum kuruluşlarınca yapılan değerlendirmelerde ağırlıktadır. Avrupa Seçim Kanunu’nun ise kısa vadede kabul edilmesinin önünde açık bir siyasi engel olduğu görülmektedir. 6 – 9 Haziran 2024 tarihlerinde gerçekleştirilecek AP seçimlerinden sonra AB alanında faaliyet gösteren siyasetçilerin bu eleştirilere duyarlılığı azalabilecektir. Bu çerçevede AP tarafından konunun, ceza kovuşturmalarına yansıyan muhtelif sorunlar olarak ele alınacağı ve temel yapısal değişiklikler yapılmasının yakın gelecekte mümkün olmayacağı değerlendirilmektedir.

Bu yazıyı faydalı buldunuz mu? Hiç bir içeriği kaçırmayın bizi takip edin.