Avrupa Birliği'nde Konsey Dönem Başkanlığı: Polonya ve Güvenlik Öncelikleri

 Avrupa Birliği'nde Konsey Dönem Başkanlığı: Polonya ve Güvenlik Öncelikleri

Fotoğraf Bilgileri: Eser Sahibi - MOs810 - Wikimedia Commons

Merve Ağzıtemiz, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi, AB Hukuku Anabilim Dalı

Polonya, Macaristan’ın ardından Ocak 2025’te (Avrupa Birliği) Konseyi Dönem Başkanlığı görevine başlamıştır. Bu görev çerçevesinde güvenlik konusunu önceliklendiren Polonya’nın, mevcut küresel kriz ortamında AB’yi nasıl yönlendireceği merak edilmektedir. Bu gibi sorulara yanıt aramak için Konsey ve başkanlık sürecinin kurumsal yapısı hakkında bilgi verilmesi uygun olacaktır. Bu bakımdan, bu yazıda öncelikle Konsey ve kurumsal yapısı, Polonya’nın Avrupa Birliği (AB) içerisindeki durumu ve Polonya’nın dönem başkanlığı hakkında bilgiler verilecektir. Sonuç olarak, bu üye devletin dönem başkanlığı sürecinde yapılması planlananlar üzerinden kısa değerlendirmeler yapılmaya çalışılacaktır.

Avrupa Birliği’nin bir Kurumu Olarak “Konsey”

Konsey, AB üyesi devletlerin hükümetlerinde görev yapan bakan düzeyindeki temsilcilerden oluşan bir Birlik kurumudur. (AB Antlaşması m.16/2) Üye devletler, hükümetleri tarafından Konsey’de temsil edilirler. (AB Antlaşması m.10/2) Burada, üye devletlerin ulusal çıkarlarının temsil edilmesi söz konusudur ve toplantılara, karara bağlanacak konuya göre, üye devletleri temsilen ilgili bakanlar katılmaktadır. (AB Antlaşması m.16/6) Konsey, tartışılacak konuya göre farklı kompozisyonlarda toplanır. Ancak alınan kararlar nihai olarak 'Konsey Kararı' olarak adlandırılır. (Bkz. Farklı Kompozisyonlar)

Konsey, AB kurumsal yapısı içerisinde önemli bir konumdadır. Avrupa Parlamentosu ile birlikte, yasama ve bütçe işlevlerini yerine getirir. Antlaşmalar’da öngörülen koşullara uygun olarak, politika belirleme ve koordinasyon işlevleri de bulunmaktadır. (AB Antlaşması m.16/1) Yüksek Temsilci, Birliğin ortak dış ve güvenlik politikasını ve ortak güvenlik ve savunma politikasını Konsey’in talimatları doğrultusunda yürütmektedir. (AB Antlaşması m.18/2. Ayrıca bkz. AB Antlaşması m.24/1) Ayrıca Konsey, yasama dışı faaliyetlerde bulunmak, güçlendirilmiş işbirliğine ilişkin yetki kararlarını vermek (AB Antlaşması m.20/2) üyelik sürecinde yer almak (AB Antlaşması m.49) ve Birliğin dış eyleminin farklı alanları arasında ve bunlarla diğer politikaları arasında tutarlılığı sağlamak (AB Antlaşması m.21/3) gibi birçok önemli görev üstlenmektedir.

Konsey’in sürekli bir başkanı bulunmamaktadır. Başkanlık görevi, eşit rotasyon esasına göre, 18 aylık sürelerle üç üye devletten oluşan 'üçlü başkanlık' (trios) formasyonu tarafından yürütülür. Bu sayede kurumsal yapıda devamlılık, tutarlılık ve işlerlik sağlanmaktadır. (2031’e kadar uygulanacak rotasyon için bkz.) Bu üçlü yapı, AB açısından uzun vadeli hedefleri belirlemekte ve Konsey tarafından 18 aylık bir dönem boyunca ele alınacak konuları ve temel meseleleri içeren ortak bir gündem hazırlamaktadır. (Polonya, Danimarka ve Güney Kıbrıs tarafından hazırlanan Ortak Program için bkz.) Bu temelde, her bir üye devlet kendi başkanlık sırasında kullanılmak üzere daha ayrıntılı bir altı aylık program hazırlamaktadır.

Rotasyon sırası gelen üye devlet hükümetinin üyeleri, başkanlık sürecinde, Konsey toplantılarına başkanlık etmektedir. (Dışişleri Konseyi toplantıları istisnadır. Bkz. AB Antlaşması m. 16/9) Konsey başkanlığı, Brüksel, Lüksemburg ve ev sahibi üye devlette düzenlenecek resmi ve gayriresmi toplantıları organize etmekte ve Konsey’i diğer AB kurumlarıyla olan ilişkilerinde temsil etmektedir. Bu bağlamda Konsey, AB önceliklerini somut ve resmi kararlara dönüştürmektedir. (Bkz. Konsey) Bu süreçte, başkanlıktan beklenen, Birlik yapısındaki etkililiği/işlerliği garanti altına almak için ulusal çıkarlarının ötesine geçerek dürüst bir arabulucu olarak hareket etmesidir. Genel olarak değerlendirildiğinde, yalnızca altı aylık bir süreyi kapsamasına rağmen, (özellikle daha küçük ölçekli) üye devletler açısından Konsey başkanlığı, önceliklerini gündeme taşıyabilme, seslerini duyurabilme ve uzlaştırıcı bir rol üstlenebilme bakımından önemli bir görev olarak nitelendirilebilir. Diğer bir yönden, başkanlığı üstlenen üye devletlerin kamuoyunda da AB’nin daha yoğun bir şekilde gündeme gelmesi  ve anlatılabilmesi söz konusu olabilecektir.

Polonya ve Avrupa Birliği

            Polonya, bir üye devlet olarak AB içerisinde değerlendirilirken, konu birkaç noktadan kısaca ve ana hatlarıyla ele alınabilecektir. Bunlar, kurumsal açıdan Polonya’nın AB’deki yeri, AB Hukuku açısından durduğu nokta, iç siyasetteki önemli noktalar ve Ukrayna-Rusya savaşının etkileridir.

Kurumsal açıdan Polonya 1 Mayıs 2004 tarihinde AB’ye üye olmuştur. 21 Aralık 2007 tarihinden bu yana da Schengen alanında bulunmaktadır. 1 Komiseri ve Avrupa Parlamentosunda da 53 üyesi olan Polonya, Konsey dönem başkanlığı görevini daha önce de (1 defa olmak üzere) yürütmüştür. (Bkz.)

Polonya sadece AB kurumsal yapısındaki yeriyle değil, AB’nin değerlerinin bir üye devlet tarafından ihlaline yönelik hareketlere karşı başlatılacak prosedür bakımından da ele alınması gerekli bir üye devlettir. Buna göre, AB değerlerinin bir üye devlet tarafından ciddi biçimde ihlaline yönelik açık bir risk bulunduğu veya bu değerlerin bir üye devlet tarafından ciddi ve sürekli biçimde ihlal edildiği tespit edilebilmektedir. (AB Antlaşması m.7) Polonya, 7. madde prosedürü olarak adlandırılan bu süreçte, AB değerlerinin ihlali riski kapsamında değerlendirilmiştir.

Buradaki temel inceleme/değerlendirme, Polonya yasa koyucusunun, Anayasa Mahkemesi, Yüksek Mahkeme, Ulusal Yargı Konseyi ve savcılık da dahil olmak üzere adalet sisteminin tüm yapısını etkileyen kimi yasaları kabul etmesi ve bu durumun, hukukun üstünlüğünü zedelenmesi ihtimalinden kaynaklanmıştır. (Bkz. Komisyon) Komisyon, 2024 yılında Polonya’nın adalet sistemine dair endişeleri gidermek için bazı önlemler aldığını ve AB hukukunun üstünlüğünü tanıdığını belirtmiştir. Polonya, Avrupa Birliği Adalet Divanı ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin kararlarını uygulama yönündeki çabasını da göstermiştir. (Bkz. Komisyon) Bu bakımdan, Polonya, AB değerlerine bağlılığının sorgulandığı bir dönem geçirmişse de 2024 itibariyle (Konsey başkanlığını üstlenmesinden hemen önceki bir süreçte) bu durumun değiştirildiği ifade edilebilir. (Bkz. Genel İşler Konseyi)

İç siyaset açısından ise 2023 yılı sonunda Polonya’da seçimlerin yapıldığı ve eski Zirve başkanı Donald Tusk’ın Polonya başbakanı olarak seçildiği görülmektedir. (Bkz. BBC) Bu yeni dönemde hukukun üstünlüğü konusuna ağırlık verileceği vurgulanmıştır. Nitekim yukarıda da belirtildiği üzere, yapılan çalışmalar Komisyon nezdinde şimdilik karşılık bulmuş görünmektedir. (Bkz. Polonya) Tüm bu gelişmelerle birlikte, önümüzdeki dönem içerisinde de Cumhurbaşkanlığı seçimleri yapılacaktır.

Son olarak, Polonya’nın, bulunduğu coğrafi nokta nedeniyle Ukrayna-Rusya savaşıyla da yüzleştiği değerlendirmeye alınmalıdır. Bu husus sadece savaşın coğrafi yakınlığıyla değil, yarattığı göç dalgası ve enerji kriziyle de kendisini göstermiştir. (Enerji hatlarının kullanımıyla ilgili güncel bir haber için bkz.) Ayrıca, bölgedeki çatışma durumunun devam ettiği düşünüldüğünde, Polonya’nın, savunma konularını gündeminden düşürmeyebileceği değerlendirilmelidir.

Polonya’nın Dönem Başkanlığı ve Öncelikleri

Başkanlık dönemi 1 Ocak 2025’te başlayan Polonya, bu görevini Haziran 2025’e kadar sürdürecektir. Polonya, dönem başkanı olarak bu altı aylık süreçte, Avrupa güvenliğini güçlendirmeye odaklanacağını belirtmektedir ve dönemin temasını “Güvenlik, Avrupa!” olarak benimsemiştir. Bu bakımdan güvenlik boyutunun yedi unsuru belirlenmiştir:

·       Savunma ve güvenlik,

·       Kişilerin ve sınırların korunması,

·       Dış müdahalelere ve dezenformasyona karşı durma,

·       Ticarette güvenlik ve bağımsızlığın sağlanması,

·       Enerji dönüşümü,

·       Rekabetçi tarım,

·       Sağlık alanında güvenlik.

Görüldüğü üzere, Polonya’nın altı aylık bu programında, güvenliğin önceliklendirilmesi hususu en önemli konu olarak vurgulanmaktadır. Konseyin farklı kompozisyonlarına yönelik değerlendirmelerin büyük çoğunluğu bu konuyu temel almaktadır. Buna göre, “…Polonya, belirsizlik ve endişe döneminde Avrupa Birliği Konseyi Başkanlığı’nı devralmaktadır. Avrupa, Rusya'nın Ukrayna'ya karşı üçüncü yılına giren silahlı saldırganlığının sonuçları ve kendi savunma kapasitesini güçlendirme ihtiyacıyla mücadele etmektedir. Artan jeopolitik gerilimlere, kurallara dayalı uluslararası düzenin aşınmasına ve Avrupa demokrasisini ve güvenliğini hedef alan hibrit saldırılara tanık olunmaktadır. Avrupalılar, göç baskısının sonuçlarından, enerji dönüşümünden, Avrupa ekonomisinin azalan rekabet gücünden ve iklim değişikliğinden etkilenmektedir. Avrupa için bu, bir sınav ve karar zamanıdır. Avrupa Birliği, kendini ve vatandaşlarını korumalı ve yakın çevresine özen göstermelidir. Avrupalılara güvenlik hissi ve kalkınma perspektifleri sunmalıdır. Bu nedenle, Polonya Başkanlığı, Avrupa güvenliğini tüm boyutlarında güçlendiren faaliyetleri destekleyecektir: dış, iç, bilgi, ekonomik, enerji, gıda ve sağlık…” (Program)

Burada, güvenlik unsurunun, salt olarak askeri/savunma açısından düşünülmediği görülmektedir. Örneğin, ticaret/iş dünyası ve diğer alanlarda güvenlik ve bağımsızlığın sağlanması gibi noktalara atıf yapılmıştır. Bu bağlamda, bir tarafta, Amerika Birleşik Devletleri (ABD) seçimleri sonucunda Avrupa ticaretine yönelecek olası olumsuz yaklaşım (Bkz.) diğer tarafta ise küreselleşen dünyada gıda güvenliğinin sağlanması gibi birçok farklı faktörün dikkate alınmış olduğu görülmektedir. Komisyon başkanı Ursula von der Leyen de Polonya’nın güvenlik odaklı dönem başkanlığını olumlu karşıladığını göstermiştir. (Bkz. X) Avrupa Parlamentosunda da özellikle enerji açısından güvenliğin sağlanması önemli bir unsur olarak görülmektedir. (Bkz.)

Komisyonun Polonya’dan Komiseri olan Piotr Serafin de özellikle ticaret açısından güvenlik temasının altını çizmektedir. Serafin’e göre, Güvenlik ve Batı birliği birbirine bağlı durumdadır. Bu bakımdan, ABD ile Avrupa Birliği arasında bir ticaret savaşı hiçbir olumlu sonuca yol açmayacaktır. Buradan kaynaklanacak tek sonucun, Batı birliğinin bozulması olacağını vurgulayan Komiser, Avrupalılar olarak bir ticaret savaşını önlemek için gereken her şeyin yapılması gerektiğini savunmaktadır. Bu görevin ise Avrupa Komisyonu ve Polonya dönem başkanlığının ortak bir görevi olması gerektiği vurgulanmıştır. (Bkz.) Bu hususların yanı sıra ABD’nin Ukrayna’ya yardımı kesmesi olasılığı da AB’nin göz önünde bulundurması gerekli bir diğer konu olarak değerlendirilebilecektir. Bu gibi gelişmeler ve ihtimaller dolayısıyla, güvenlik konusunun önceliklendirilmesi tek alanla sınırlı kalmamış, Konsey kompozisyonlarının tamamının gündemine yayılacak şekilde planlandığı görülmüştür.

Sonuç

2023 yılında gerçekleşen genel seçimlerde Donald Tusk’ın öne çıkmasının ardından, Polonya’nın AB değerlerine bağlılığı ve 7. madde prosedürü bakımından olumlu gelişmeler yaşanmıştır. Eski Zirve başkanı olan Tusk’ın, AB kurumlarına ve ilişkilerine aşinalığı, Polonya'nın AB içindeki konumunu olumlu anlamda etkileme olasılığı taşımaktadır. Nitekim, dönem başkanlığı aracılığıyla Polonya, AB değerlerini ve politikalarını daha etkin bir şekilde iç kamuoyuna anlatma fırsatı yakalamış olacaktır. Macaristan’ın tartışmalı dönem başkanlığının ardından, Polonya, AB’nin siyasi ilerlemesi ve bütünleşme süreci açısından stratejik bir rol üstlenmeye hazırlanmaktadır.

Polonya’nın Konsey dönem başkanı olması, AB açısından ise iki temel hususu ön plana çıkarabilecektir. Birincisi, Ukrayna-Rusya savaşının etkileri ve Polonya’nın sınır hattında yer alması, Avrupa güvenliği ekseninde öncelikli politikaların daha fazla dikkat çekmesine neden olacaktır. İkincisi, Almanya ve Fransa’nın kendi iç siyasi ve ekonomik meselelerine daha fazla odaklanmaları, Avrupa Birliği içindeki geleneksel liderlik rollerinin evrimini şekillendirirken, Polonya'nın bu dönemde Konsey başkanlığı rolünü daha belirgin bir şekilde üstlenme fırsatını da beraberinde getirme potansiyelini taşımaktadır.

 Anahtar kelimeler: Avrupa Birliği, Konsey, AB Konseyi Dönem Başkanlığı, Polonya, Güvenlik

Bu yazıya atıf için: Merve Ağzıtemiz, "Avrupa Birliği'nde Konsey Dönem Başkanlığı: Polonya ve Güvenlik Öncelikleri" Yaşayan Avrupa Birliği Hukuku Blogu, 31.01.2025, https://yasayanabhukuku.blogspot.com/2025/01/