Avrupa Birliği’nde Hukukun Üstünlüğü İlkesi ve Koruma/Denetim Mekanizmaları Çerçevesinde Polonya Örneği

Avrupa Birliği’nde Hukukun Üstünlüğü İlkesi ve Koruma/Denetim Mekanizmaları Çerçevesinde Polonya Örneği

Fotoğraf Bilgileri: Eser Sahibi: Chris Potter / Wikimedia Commons

Merve Ağzıtemiz, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi, AB Hukuku Anabilim Dalı

Avrupa Birliği (AB), hukukun üstünlüğü ilkesini yalnızca kurumsal işleyişin değil, Birlik kimliğinin de temel unsurlarından biri olarak kabul etmektedir. Bu ilkenin korunmasına yönelik oluşturulan araçların etkinliği ise zaman zaman tartışma konusu olmaktadır. Polonya örneği, hem hukukun üstünlüğüne dair ihlallerin nasıl şekillendiğini hem de 7. madde prosedürü başta olmak üzere AB’nin bu tür ihlallere verdiği tepkilerin sınırlarını gözler önüne sermektedir. Bu yazıda, hukukun üstünlüğü ilkesi ve buna yönelik mekanizmalarının işleyişi hem genel olarak hem de güncel Polonya örneği üzerinden kısaca değerlendirilmeye çalışılacaktır.

Avrupa Birliği’nin Bir Değeri Olarak Hukukun Üstünlüğü

AB, Lizbon Antlaşması ile değişik AB Antlaşması’nda (AB Antlaşması) da belirtildiği üzere birtakım değerlerin üzerinde kurulmuştur. Bunlar; insan onuruna saygı, özgürlük, demokrasi, eşitlik, hukukun üstünlüğü ve azınlıklara mensup kişilerin hakları da dahil olmak üzere insan haklarına saygı olarak sıralanmaktadır. Düzenlemenin devamında ise bu değerlerin, çoğulculuk, ayrımcılık yapmama, hoşgörü, adalet, dayanışma ve kadın-erkek eşitliğinin hâkim olduğu bir toplumda üye devletler için ortak olduğu ortaya koyulmuştur. (Bkz. AB Antlaşması m.2) (Ayrıca Bkz. AB Antlaşması Dibacesi)

Hukukun üstünlüğü uyarınca, tüm kamu erkleri her zaman, yasalarla belirlenmiş sınırlar içerisinde, demokrasi ve temel haklar değerlerine uygun olarak ve bağımsız ve tarafsız mahkemelerin denetimi altında hareket eder. (Bkz.) Yani genel anlamıyla, devletin hukukla bağlı olması ifade edilmektedir. (Bkz.)

            Hukukun üstünlüğü ilkesi uyarınca, kamunun, her zaman yasanın koyduğu sınırlamalar dahilinde hareket etmesi gerekmektedir. Bununla birlikte, bu kavramın içerdiği birçok farklı unsur da bulunmaktadır. Bunlar, şeffaf, hesap verebilir, demokratik ve çoğulcu bir yasa yapma süreci, bağımsız ve tarafsız mahkemeler tarafından adalete erişim de dahil olmak üzere etkili yargısal koruma ve güçler ayrılığı şeklinde ifade edilebilir. Bu unsurlarla birlikte, hukukun üstünlüğü kavramı, herkesin kanun önünde eşit korumaya sahip olmasını gerektirmekte ve hükümetlerin keyfi güç kullanmasını önlemektedir. Ayrıca temel haklar ve özgürlüklerin korunmasını ve desteklenmesini de sağlamaktadır. (Bkz. Konsey)

            AB Antlaşması’nın 2. maddesinden görüldüğü üzere, hukukun üstünlüğü açık bir şekilde AB’nin değerlerinden birisi olarak sayılmıştır. Bu bağlamda, AB açısından, hukukun üstünlüğü ilkesinin Birliğin temel değerlerinden biri olduğu ve Birliğin işleyişinin merkezinde yer aldığı da ifade edilebilir. Bu ilke sayesinde, üye devletler arasında/içinde hukuk normları eşit, şeffaf ve tutarlı biçimde uygulanmakta ve bu sayede hak korunması sağlanmaktadır. Böylelikle, gerçek ve tüzel kişiler için güvenilir, öngörülebilir ve istikrarlı bir ortam yaratılmaktadır. Hukukun üstünlüğünün olmadığı bir Birlikte, özellikle de Birliğin temelini oluşturan ortak pazarın işlevselliğini sürdürmesi tehlikeye girebilecektir.

AB’de hukukun üstünlüğü, yalnızca ekonomik faaliyetler açısından değil, demokratik işleyiş, temel hakların korunması ve adalete erişim açısından da kritik bir öneme sahiptir. Herhangi bir hak ihlalinde, kişilerin tarafsız ve bağımsız bir yargıya başvurabilmesi bu ilkeyle mümkün olmaktadır. Hukukun üstünlüğü, ayrıca, AB politikalarının etkili biçimde hayata geçirilmesini sağlayarak, eşitlik ve sosyal adalet gibi temel değerlerin korunmasına da yardımcı olmaktadır. Bununla birlikte, AB’nin diğer politika alanlarının korunması gibi unsurlar da bu ilkeyle sıkı sıkıya bağlıdır. (Bkz. AB Antlaşması)

Hukukun üstünlüğü, AB’nin genişlemesi açısından da önemli bir unsurdur. AB'ye üye olmak isteyen aday ülkeler açısından hukukun üstünlüğüne bağlılık, temel bir kabul şartıdır. Bu prensibe saygı ve bağlılık göstermeyen ülkelerin üyelik sürecinde ilerlemesi mümkün görülmez.

Genel olarak değerlendirildiğinde, AB'nin varlığı ve sürdürülebilirliğinin, hukukun üstünlüğü ilkesinin sağlam ve sürekli şekilde uygulanmasına bağlı olduğu vurgulanmaktadır. (Genel olarak Bkz. Komisyon)

Avrupa Birliği’nde Hukukun Üstünlüğünün Korunması

            AB’nin değerlerinden olan hukukun üstünlüğü, Antlaşma’da lafzen sayılmakla kalmamış, koruyucu ve önleyici mekanizmalarla desteklenmiştir. Bu bağlamda (kurumsal açıdan) hukuki belirlilik, keyfiliğin yasaklanması, bağımsız yargıya erişim, güçler ayrılığı ve hukukun uygulanmasında eşitlik gibi kavramların takibi ve korunması açısından bazı adımlar atılmaktadır. Burada ise “Rule of Law Toolbox” kavramı öne çıkmaktadır.  Hukukun üstünlüğünün sağlanmasına yönelik olarak kullanılan bu “Hukukun Üstünlüğü Araç Seti”, AB’nin hem üyeleri arasında hem de dış ilişkilerinde hukukun üstünlüğünü desteklemek ve ihlalleri önlemek adına geliştirdiği çeşitli araç ve mekanizmaları içermektedir. Bu araç ve mekanizmalar ise ikiye ayrılabilir. (Bkz. Komisyon)

Birinci kısmı, hukukun üstünlüğü ilkesini destekleyen ya da buna karşı ihlali önlemeye çalışan araçlar oluşturmaktadır. Burada:

-       Üye devletlerin yapısal reformlar gerçekleştirmeleri için sağlanan teknik ve mali destekler,

-       Yargı sistemleri ve yolsuzlukla mücadele dahil olmak üzere makroekonomik ve yapısal konulara ilişkin ülkeye özgü tavsiyelerle sonuçlanan ve yıllık bir süreç olan Avrupa Sömestri (Bkz. İKV),

-       Ulusal yargı sistemlerinin bağımsızlığı, kalitesi ve etkinliğini ortaya koyan AB Adalet Göstergesi (AB Adalet Skor Tahtası), (Bkz.)

-       Romanya ve Bulgaristan özelinde yargı reformu, yolsuzlukla mücadele gibi konularda eksikliklerin giderilmesine yönelik düzenli izleme ve ilerleme raporları (Bkz. CVM Reports)

-       Sivil toplum ve projeler için destekler ve

-       Merkezinde yıllık “Hukukun Üstünlüğü Raporu” yer alan, yıllık bir döngü olan “Hukukun Üstünlüğü Mekanizması” bulunmaktadır.

İkinci kısmı, hukukun üstünlüğü ilkesinin ihlaline yönelik eylem ve uygulamalara karşı atılacak adımlar oluşturmaktadır. Bunlar:

-       İhlal durumunda, AB fonlarına erişimin askıya alınabilmesi, azaltılabilmesi veya sınırlandırılabilmesini sağlayan hukukun üstünlüğü ilkesi çerçevesindeki bütçe koşulluluğu, (Bkz. Tüzük)

-       Erken uyarı aracı olarak, sistemik tehditleri ele almak üzere bir üye devletle diyalog kurulmasını sağlayan “Hukukun Üstünlüğü Çerçevesi”,

-       İhlal davası (Bkz. Avrupa Birliğinin İşleyişi Hakkında Antlaşma) ve

-       Hukukun üstünlüğüne yönelik ciddi ihlalleri ele almak üzere kaleme alınmış olan AB Antlaşması’nın 7. maddesinin uygulanmasıdır. (7. madde Prosedürü)

Avrupa Birliği’nde 7. madde Prosedürü

Doğrudan Antlaşmalarda yerini bulması nedeniyle 7. madde prosedürü, bu araçlar arasında ön plana çıkmaktadır. AB Antlaşması’nın 7. maddesinde, AB değerlerinin, bir üye devlet tarafından ciddi biçimde ihlaline yönelik açık bir risk bulunması ya da bu değerlerin ciddi ve sürekli biçimde ihlal edilmesi durumları ele alınmıştır. Dolayısıyla, değerlere karşı eylemler bakımından ikili bir yol izlenmiştir.

Birincisi, değerlerin ihlaline yönelik açık bir risk bulunması durumudur. Bu durum, Konsey üyelerinin beşte dört çoğunluğuyla tespit edilebilir. Konsey, bu tespiti yapmadan önce ilgili üye devleti dinleyebilir ve aynı usule göre hareket ederek bu devlete tavsiyelerde bulunabilir. (Bkz. AB Antlaşması m.7/1) Bu tespit ve tavsiye açısından ise bir ön koşul belirlenmiştir. Buna göre, Konsey, üye devletlerin üçte birinin, Avrupa Parlamentosu’nun veya Avrupa Komisyonu’nun gerekçeli önerisi üzerine ve Avrupa Parlamentosu’nun muvafakatini aldıktan sonra ihlal riskine karşı harekete geçebilmektedir.

İkincisi, değerlerin ciddi ve sürekli bir şekilde ihlal edilmesi halidir. Böyle bir durumda ise Avrupa Birliği Zirvesi, üye devletlerin üçte birinin veya Avrupa Komisyonu’nun önerisi üzerine (ve Avrupa Parlamentosu’nun muvafakatini aldıktan sonra), AB değerlerinin bir üye devlet tarafından ciddi ve sürekli biçimde ihlal edildiğini, ilgili üye devleti gözlemlerini sunmak üzere davet ettikten sonra, oybirliğiyle tespit edebilecektir. (AB Antlaşması m.7/2) Bu tespit yapıldığında Konsey, ilgili üye devletin hükümet temsilcisinin Konsey’deki oy hakları da dahil, Antlaşmalar’ın bu üye devlete uygulanmasından kaynaklanan haklardan bazılarının askıya alınmasına nitelikli çoğunlukla karar verebilecektir.

Bu prosedürler hakkındaki birinci durum, her ikisinin de ön koşula bağlanmış olmasıdır. (Bununla birlikte, Parlamento’nun muvafakati şartı demokratik bir gereklilik olarak karşımıza çıkmaktadır.) İkincisi, Konsey ve Zirve’nin baskınlığı neticesinde, 7. madde Prosedürünün siyasi bir tarafı olduğu ve bir üye devlete karşı bu yönde hareket etmenin her zaman çok kolay olmayabileceği vurgulanmalıdır. Ayrıca, değerlerin ciddi ve sürekli bir şekilde ihlal edilmesi halinde aranan oybirliği şartı süreci durdurabilecek bir nitelik barındırmaktadır.

Bununla birlikte, 2014 yılından bu yana Komisyon tarafından erken uyarı mekanizması olarak kullanılan “Hukukun Üstünlüğü Çerçevesi”, bu prosedür öncesi döneme en azından teknik katkı sağlamaktadır. Bu çerçevede, özellikle yargı bağımsızlığı ve hukukun uygulanması gibi alanlarda sorun çıktığında, diyaloğu temel alan üç aşamalı bir süreç (Komisyon incelemesi- tavsiye- izleme) başlatılmaktadır. Amaç, AB Antlaşması’nın 7. maddesinin uygulanmasına gerek kalmadan sorunu çözebilmektir. Bununla birlikte, bu sürecin zamansal olarak oldukça geniş bir aralığa yayılabileceği gözden kaçırılmamalıdır. (Bkz. Komisyon) Bu uzama ise değerlerin ihlalinin, zamanla anlamını kaybetmesi riskini barındırıyor gibi görünmektedir.

Hukukun Üstünlüğü İlkesi ve Polonya 

Avrupa Birliği’nde hukukun üstünlüğü ilkesinin ihlali bakımından özellikle iki üye devlet öne çıkmaktadır: Macaristan ve Polonya. Polonya’nın durumu, hukukun üstünlüğü mekanizmasına tabi tutulmasına rağmen gerekli iyileştirmeleri yaptığı gerekçesiyle bu sürecin dışında bırakılmasıyla dikkat çekmektedir. Ancak son dönemde, Polonya’nın hukukun üstünlüğünü zedeleyici uygulamalara devam ettiğine dair çeşitli bulgulara yer verilmektedir. Bu nedenle, güncel gelişmeler ışığında, hukukun üstünlüğünün korunmasına yönelik mekanizmaların Polonya özelinde yeniden ele alınması gerekmektedir.

Polonya ve hukukun üstünlüğü ilkesinin ihlali konuları 2016 yılından bu yana gündemdedir. Komisyon, Polonya'da hukukun üstünlüğü ilkesinin ihlaline yönelik açık bir risk bulunduğu gerekçesiyle Ocak 2016'da (ilk kez) Hukukun Üstünlüğü Çerçevesi kapsamında inceleme başlatmıştır. Bu süreçte yargı bağımsızlığı, Anayasa Mahkemesi'nin işleyişi ve hakimlerin atanması gibi konularda ciddi endişeler dile getirilmiş ve 2017'de Polonya'ya karşı ilk kez 7. madde (m.7/1) prosedürü başlatılmıştır. Avrupa Komisyonu’na göre, Polonya’daki yargı reformları, yargı erkini iktidardaki çoğunluğun siyasi denetimi altına sokmuştur. Yargı bağımsızlığının ortadan kalkması ise, yatırımların korunmasından Avrupa Tutuklama Müzekkeresinin uygulanmasına ve mahkeme kararlarının karşılıklı tanınmasına kadar birçok alanda, AB hukukunun etkili şekilde uygulanabilirliğine ilişkin ciddi soru işaretleri doğurmuştur. (Bkz. Komisyon)

Uzun yıllar devam eden bu süreçte, Polonya'nın yargı sisteminde yaptığı değişiklikler nedeniyle, AB ile Polonya arasında sürekli gergin bir ortam oluştuğu ifade edilebilecektir. (Tabi bu gerginliğin diğer bir tarafında Macaristan’ın da bulunduğu ifade edilebilir.) Bununla birlikte, 2023 yılından itibaren, Polonya hükümeti yargı reformlarını tersine çevirmek ve AB'nin taleplerine yanıt vermek için adımlar atmaya başlamıştır. Komisyon ise Mayıs 2024'te, bu ilerlemeleri gerekçe göstererek Polonya'ya yönelik hukukun üstünlüğü denetim sürecini sona erdirdiğini duyurmuştur.

Son dönemde ise, hukukun üstünlüğü denetim sürecinin aslında sonlandırılmaması gerektiği üzerinden yorumlar yapılmaktadır. Örnek olarak, hükümetin hâlâ somut reformları hayata geçirmediği vurgulanmakta, yargı bağımsızlığı zayıf olarak nitelendirilmektedir. Ayrıca mültecilerin sınırdaki durumları ve ulusal ceza yasasında geriye dönük yetkileri meşrulaştırmaya yönelik hükümet tasarıları da eleştirilmektedir. Son olarak, Polonya Anayasa Mahkemesinin, AB’nin iklim ve enerji alanındaki tasarruflarının, Polonya Anayasası ile bağdaşmadığı ve bu durumun ulusal egemenlik yetkisinin ihlali olduğuna ilişkin kararıyla birlikte Polonya’nın AB Hukukuna bakışı tekrardan sorgulanmaya başlanmıştır. (Bkz. European Conservative – Notes From Poland ) Hatta bazı değerlendirmelerde, hukukun üstünlüğü mekanizmasının Polonya açısından çok geç başlatıldığı yönünde eleştiriler de dile getirilmektedir. (Bkz. Verfassunsblog)

Bu bağlamda, aslında eleştirinin odağında AB kurumları bulunmaktadır. Nitekim, kimi ifadelere göre, AB tarafında Prosedürün sona erdirilmesi yönündeki acele, büyük ölçüde eski Zirve Başkanı olan Donald Tusk liderliğinde göreve gelen Polonya'nın yeni hükümetinin verdiği "taahhütlere" dayanmıştır. Hükümet, bu yönde bir eylem planı hazırlamışsa da somut önlemlerin aslında hayata geçirilmediği vurgulanmaktadır. (Bkz. HRW)

Nitekim, 2023 yılı Komisyon raporunda, Polonya’da özellikle yargı bağımsızlığı konusunda hâlâ atılması gereken önemli adımlar bulunduğu açıkça vurgulanmıştır. Buna göre, Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD), Polonya’daki hâkimlere yönelik disiplin rejimi bağlamında AB’nin yargı bağımsızlığına ilişkin standartlarını netleştirmiş olsa da ülkede yargının bağımsızlığına dair kamuoyundaki algı oldukça düşüktür. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin bu konudaki kesin hükümleri ve geçici tedbirlerinin uygulanmaması da ciddi endişelere yol açmaktadır. Ulusal Yargı Konseyi’nin bağımsızlığı konusundaki sorunlar sürmekte, ayrıca Yargıtay’ın Birinci Başkanı da dahil olmak üzere bazı üyelerinin yasayla kurulmuş bir mahkeme ilkesine uygunluğu tartışmalı halde bulunmaktadır. (Bkz. Komisyon 2023 Raporu/Polonya)

Her ne kadar Polonya’nın bazı alanlarda sınırlı ilerleme kaydettiği 2024 Hukukun Üstlüğü Raporu'nda ortaya konmuş olsa da sürecin bu gelişmelere kıyasla oldukça hızlı bir şekilde sonlandırılmış olabileceği yönünde soru işaretleri bulunmaktadır. Raporda, 7. madde prosedürünün sona erdiği belirtilmekle birlikte, bazı başlıklarda hâlâ ilave adımlar atılması gerektiği de açıkça ifade edilmiştir. Bu durum, hukukun üstünlüğü süreci henüz tam anlamıyla tamamlanmamışken, prosedürün kapatılmasının aceleci bir karar olup olmadığına dair tartışmaları beraberinde getirmektedir. (Bkz. Komisyon 2024 Raporu/Polonya)

Sonuç

AB değerlerinin korunması amacıyla, Polonya örneğinde, bazı anayasal ve kurumsal adımlar atılmış olsa da hukukun üstünlüğünü korumaya yönelik mevcut mekanizmaların genel işleyişi iki açıdan ve bütüncül olarak değerlendirilmelidir.

Birincisi, 7. madde prosedürü, ilerleyebilmesi için belirli bir oranda çoğunluk (ve ciddi ihlal aşamasında) oybirliği gerektirmektedir. Bu durum, özellikle Macaristan gibi benzer ihlallerle suçlanan bazı üye devletlerin birbirini koruyabilecek bir ittifak ilişkisi kurmasına imkân tanımaktadır. Böylelikle prosedür, hukuki niteliğinden saparak siyasi etkilere açık bir araç hâline gelebilmektedir. Ayrıca, bu prosedür, çoğu zaman AB kurumları ile ilgili üye devlet arasında siyasi gerilim yaratma potansiyeli taşımaktadır. Bu nedenle, AB tarafından ortaya koyulan diğer hukukun üstünlüğü araçları ve bu araçların kademeli biçimde uygulanması, mekanizmanın etkinliği ve AB ile üye devlet arasındaki uzlaşı açısından büyük önem taşımaktadır.

İkincisi, prosedürlerin fazla uzun sürmesi, denetim mekanizmasının etkisini yitirmesine yol açabilir. Nitekim Polonya örneğinde de görüldüğü üzere, süreç 2016’dan bu yana inişli çıkışlı biçimde ilerlemiş ve büyük ölçüde sürüncemede kalmıştır. Öte yandan, aşırı hızlı işleyen bir hukuki sürecin de ulusal egemenlik hassasiyetlerini tetikleme riski bulunmaktadır. Bu nedenle, Avrupa Birliği’nin bu tür süreçleri ne gereksiz yere uzatması ne de aceleci biçimde sonlandırması gerekir. Üye devletlerde bir egemenlik krizine yol açmaksızın, teknik olarak hukukun üstünlüğü ilkesine uyum sağlanması hedeflenmelidir. Bu bağlamda hem zamanlama hem de uygulama yöntemi açısından mekanizmanın işlerliğinin yeniden değerlendirilmesi gerektiği yönünde tartışmalar gündeme gelmektedir.