Avrupa Birliği'nde Birliğin Durumu Konuşması: Hukuki Çerçeve ve 2026 Konuşması
Merve Ağzıtemiz, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi, AB Hukuku Anabilim Dalı
Fotoğraf Bilgileri: Eser Sahibi: European
Parliament / Wikimedia
Commons
Giriş
Avrupa Komisyonu (Komisyon) Başkanı kural
olarak her yıl Eylül ayında Avrupa Parlamentosuna hitaben bir Birliğin Durumu Konuşması
yapmaktadır. (Bu konuşma “SOTEU” olarak ifade edilmektedir.) Bu konuşma,
Komisyonun geride kalan döneme ilişkin genel değerlendirmesini ve izleyen
dönemde öncelik vereceği başlıca konu ve girişimlerini ortaya koyması
bakımından önem taşımaktadır.
Komisyon Başkanı Ursula
von der Leyen, 16 Eylül 2026 tarihinde gerçekleştirdiği Birliğin Durumu
Konuşmasında, Avrupa Birliği’nin (AB) son yıllarda kaydettiği ilerlemeyi esas
alarak önümüzdeki dönemde Komisyonun odaklanacağı temel öncelikleri ve öne
çıkan girişimleri ortaya koymuştur. (Bkz. 2026 Birliğin Durumu Konuşması)
Ursula von der Leyen, Charles Dickens’tan
yaptığı “Zamanların en iyisiydi, zamanların en kötüsüydü…” alıntısıyla
başladığı konuşmasında, bu ifadenin günümüz dünyasını ve Avrupa’nın da içinde
bulunduğu dönemi çarpıcı biçimde yansıttığını belirtmiştir. Değişimin
olağanüstü hızına ve karşı karşıya kalınan sorunların ağırlığına dikkat çeken von
der Leyen, Avrupa’nın bir yandan güçlü, diğer yandan ise kırılgan bir
konumda bulunduğunu ifade etmiştir.
Bu yazıda öncelikle, Birliğin Durumu
Konuşmalarının hukuki dayanağı ve nasıl geliştiği üzerinde durulacak, ilk Birliğin
Durumu Konuşmasına değinilecek, konuşmalar işlevi yönünden değerlendirilecek ve Ursula von der Leyen’in 2026 yılı
konuşması genel başlıklarıyla kısaca ele alınacaktır.
Birliğin Durumu Konuşmasının Hukuki Dayanağı
Birliğin Durumu Konuşması,
Komisyonun Avrupa Parlamentosu karşısındaki siyasi sorumluluğunu görünür kılan
ve Birliğin önceliklerinin kamuoyu önünde açıklanmasına imkân veren bir
araçtır. Benzer uygulamalara ulusal sistemlerde de rastlanmakta olup, Amerika Birleşik
Devletleri’nde (ABD) başkanın yaptığı “State of the Union” konuşması bu
geleneğin en bilinen örneklerinden biridir. Ancak, ABD’den farklı olarak, AB’de
bu konuşmanın doğrudan dayanağı Kurucu Antlaşmalarda (Birincil Hukuk) değil, Parlamento ile Komisyon
arasındaki kurumsal düzenlemelerde yer almaktadır. (Bununla birlikte bu türden
kurumlararası anlaşmaların/düzenlemelerin hukuki dayanağı Kurucu Antlaşmada
açıkça belirtilmiştir. Bkz. Avrupa Birliği’nin İşleyişi
Hakkında Antlaşma m.295
) (Bkz. Parlamento Brifing)
Tarihsel olarak da oldukça yakın
zamana işaretlenen bu konuşma pratiği, 2010 tarihli Avrupa Parlamentosu-Komisyon
İlişkileri Çerçeve Anlaşması kapsamında ele alınan yıllık siyasi ve yasama
programlama mekanizmasının yeni bir unsuru olarak ortaya çıkmıştır. (Karşılıklı
diyalog, sorumluluk ve takvim planlaması gibi unsurlar 2005 tarihli Çerçeve Anlaşması’nda da yerini bulmaktadır. Ancak
Birliğin Durumu Konuşması, kendine özgü usul ve içeriğiyle ilk kez 2010 yılında
kurumsal çerçeveye dâhil edilmiştir.) Bu doğrultuda konuşma, aynı yıl (2010) kabul
edilen Avrupa Parlamentosu-Komisyon İlişkileri Çerçeve Anlaşması ile açıkça
düzenlenmiştir. (Bkz. Çerçeve Anlaşma 2010)
Bu kurumlararası anlaşma, Avrupa Parlamentosu
ile Komisyon arasındaki özel ortaklık anlayışını güçlendirmeyi, bu çerçevede
Komisyonun siyasi sorumluluğu ve meşruiyetini pekiştirmeyi, kurumlar arasındaki
yapıcı diyaloğu ve bilgi akışını geliştirmeyi ve usuller ile planlama
alanındaki işbirliğini artırmayı amaçlamaktadır. (Çerçeve Anlaşma 2010 m.1)
Temelde ise Çerçeve Anlaşma, Avrupa Parlamentosu ile Komisyon arasındaki
çalışma ilişkilerinin düzenlenmesine yönelik çeşitli kurallar içermektedir. Bu
kapsamda özellikle Komisyonun siyasi sorumluluğu, kurumlar arasında düzenli ve
etkili bir siyasi diyaloğun kurulması ve yasama usullerinin yürütülmesine
ilişkin esaslar ele alınmaktadır.
Çerçeve Anlaşmanın eklerinde ise
çalışma programları için takvimler belirlendiği görülmektedir. Kısaca belirtmek
gerekirse, Komisyon Çalışma Programı, izleyen yıla ilişkin yasama ve yasama dışı
girişimlerin yanı sıra Komisyonun daha uzun vadeli önceliklerini de ortaya koyan
bir planlama olarak değerlendirilmelidir. Bu bağlamda, diğer sayılan unsurlar
dışında, hukuki araçlar, teklifler ve sadeleştirme çalışmalarını da içeren bu programın,
Komisyon ile Avrupa Parlamentosu arasında gelecek dönemin önceliklerine ilişkin
yapılandırılmış bir diyaloğa da temel oluşturacağı belirtilmelidir.
Bu temelden hareketle, Birliğin
Durumu Konuşmasının da Çerçeve Anlaşma’da açık bir şekilde zikredildiği ve tarihsel
olarak belirli bir düzenleme yapıldığı görülmektedir. Buna göre, her yıl Eylül
ayının ilk Parlamento oturumunda (“a State of the Union debate”
çerçevesinde) Birliğin Durumu Konuşması gerçekleştirilmektedir. Bu kapsamda
Komisyon Başkanı, içinde bulunulan yıla ilişkin genel bir değerlendirme yapmakta
ve izleyen dönemde öncelik verilecek konuları ortaya koymaktadır. Komisyon
Başkanı ayrıca, bir sonraki yılın Komisyon Çalışma Programının hazırlanmasına
yön verecek temel unsurları da eş zamanlı olarak yazılı biçimde Avrupa
Parlamentosuna sunmaktadır. (Çerçeve Anlaşma 2010 Ek IV-m.5) (EK-Avrupa
Parlamentosu seçimlerinin gerçekleştirildiği yıllarda, yeni Komisyonun oluşum
süreci Eylül ayında henüz tamamlanmadığından Komisyon Çalışma Programının
kabulüne ilişkin olağan takvim uygulanmamaktadır. Bu nedenle örnek olarak, 2014
yılında ya da Ursula von der Leyen tarafından 2019 ve 2024 yıllarında
Birliğin Durumu Konuşması yapılmamıştır.)
Avrupa Parlamentosu ve Komisyon
arasında 2010 yılında imzalanan bu Çerçeve Anlaşma yürürlükten kalkmıştır. 2010
tarihli Çerçeve Anlaşmanın yerini 2026 yılında kabul edilen yeni Çerçeve
Anlaşma almıştır. İncelendiği zaman, 2026 Çerçeve Anlaşmanın da Birliğin Durumu
Konuşması usulünü ve takvimini aynen koruduğu görülmektedir. (Bkz. 2026 Çerçeve Anlaşma)
İlk Birliğin Durumu Konuşması
2010 tarihli Çerçeve Anlaşma’da
yerini bulan ilk Birliğin Durumu Konuşması, dönemin Komisyon başkanı José
Manuel Durão Barroso tarafından 7 Eylül 2010 tarihinde yapılmıştır. (Bkz. 2010 Konuşması) Burada dikkat çeken bir detay
bulunmaktadır. Bu da söz konusu ilk konuşmanın, 2010 Çerçeve Anlaşması’nın imza
tarihinden önce yapılmış olmasıdır. Nitekim Parlamento kayıtlarında, 2010
tarihli Çerçeve Anlaşma henüz yürürlüğe girmeden önce bazı unsurlarının fiilen hayata
geçirildiği ve bu kapsamda 2011 yılı Komisyon Çalışma Programının
hazırlanmasına yönelik çalışmaların da yürütüldüğü görülmektedir. (Bkz. Press Release)
Barroso bu konuşmasında genel olarak,
bundan böyle Birliğin Durumu Konuşmasının izleyen on iki aylık döneme ilişkin
çalışmaların genel yönünü ortaya koyan temel siyasi çerçeveyi oluşturacağını
belirtmiştir. Bu dönemde alınacak kararların yalnızca kısa vadeli sonuçlar
doğurmayacağını, aynı zamanda Avrupa’nın gelecekte nasıl bir yapıya sahip
olacağını da belirleyeceğinin altını çizmiştir. Bu çerçevede fırsatlara
erişimin desteklendiği, ihtiyaç içinde olanların göz ardı edilmediği, dünyaya
ve kendi vatandaşlarına açık, ekonomik, sosyal ve bölgesel bütünleşmeyi
güçlendiren bir Avrupa anlayışının hedeflendiği ifade edilmiştir.
İçerik bakımından ise konuşmanın,
Lizbon Antlaşması’nın yürürlüğe girmesini izleyen dönemin ekonomik, siyasi ve
kurumsal koşullarını yansıttığı görülmektedir. Bu kapsamda Barroso,
Birliğin izleyen yıl bakımından karşı karşıya bulunduğu beş temel sorun
üzerinde durmuştur. Bunlar: Ekonomik kriz ve ekonomik yönetişim, büyüme ve
istihdamın yeniden sağlanması, özgürlük, güvenlik ve adalet alanının inşası,
daha güncel ve modern bir AB bütçesine yönelik müzakerelerin başlatılması ve AB’nin
küresel düzeyde daha güçlü bir aktör hâline gelmesi olarak sıralanmaktadır. Bunlara
ek olarak, bir sonraki dönem için Çerçeve Anlaşma’da öngörüldüğü üzere çalışma
takvimi, beklentiler ve öngörülen girişimler de paylaşılmıştır.
Birliğin Durumu Konuşmasının Hesap Verebilirlik İşlevi
Birliğin Durumu Konuşması, Komisyonun
Avrupa Parlamentosu karşısındaki siyasi sorumluluğunu görünür kılan ve Avrupa Parlamentosu’nun
Birliğin gelecek dönem siyasi ve yasama önceliklerinin şekillenmesine önceden
katılmasına imkân veren bir ex ante hesap verebilirlik ve parlamenter
gözetim mekanizması olarak tanımlanabilmektedir. (Komisyon’un sorumluluğu için
ayrıca bkz. AB Antlaşması) Bu tanımlamanın siyasi açıdan iki
yönü bulunmaktadır:
Birincisi, bu konuşma pratiği, Komisyonun
Avrupa Parlamentosu karşısındaki siyasi sorumluluğunu yalnızca geçmiş
faaliyetler üzerinden değil, gelecek döneme ilişkin taahhüt ve öncelikler
üzerinden de görünür kılan bir araç olarak görülmelidir. Bu yönüyle, Avrupa Parlamentosu’na
yöneltilen sorular, araştırma komitelerinin çalışmaları, bütçe uygulamaları
veya güvensizlik önergesi gibi sonradan işleyen denetim mekanizmalarından ayrılmakta
ve daha çok ileriye dönük bir hesap verebilirlik işlevi görmektedir.
İkincisi, Konuşma aynı zamanda
Birliğin siyasi önceliklerinin kamuoyu önünde açıklanmasına ve bunların Avrupa Parlamentosu
çatısı altında tartışılmasına imkân verme potansiyeli barındırmaktadır.
Ardından kabul edilen Komisyon Çalışma Programı ise bu genel siyasi yönelimi
somutlaştıran ve Konuşmada ortaya konulan hedefleri yasama ve yasama dışı
girişimlere dönüştüren bir yapıya sahiptir.
Bu yönleriyle her ne kadar geleceğe
yönelik bir hesap verebilirlik aracı gibi görünmekteyse de Konuşma sonunda Avrupa
Parlamentosu bir onay veya ret kararı vermemektedir. Konuşma açısından, Çerçeve
Anlaşmaya özgülenmiş bir yaptırım mekanizması da bulunmamaktadır. Ancak, bu
durum söz konusu yükümlülüklerin bütünüyle yargısal denetimin dışında kaldığı
anlamına gelmemektedir. Nitekim, kurumlararası anlaşmaların bağlayıcı nitelikte
olabileceği ABİHA m. 295’te açıkça kabul edilmiş durumdadır. Bununla birlikte, Birliğin
Durumu Konuşmasının gerçekleştirilmemesi nedeniyle açılmış bir davaya
rastlanmamaktadır. Ayrıca, Konuşmanın yapılması yönündeki açık usuli yükümlülük
ile Konuşmada açıklanan siyasi önceliklerin daha sonra hayata geçirilmesi/geçirilmemesi
konularının da birbirinden ayrılması gerekmektedir. Bu bakımdan, Birliğin
Durumu Konuşmasının klasik anlamda bir siyasi denetim aracından ziyade,
Komisyonun siyasi sorumluluğunu görünür kılan ve siyasi tercihlerini Avrupa
Parlamentosu önünde kamuya açık biçimde gerekçelendirmesini sağlayan (soft)
bir hesap verebilirlik mekanizması olarak da değerlendirilmesi mümkün
görünmektedir.
2026 Birliğin Durumu Konuşması
Komisyon başkanı Von der Leyen,
2026 Birliğin durumu Konuşmasını 16 Eylül 2026 tarihinde Parlamento nezdinde gerçekleştirmiştir.
Bu konuşmada belirli başlıkların öne çıktığı görülmektedir. Bunlar kısaca: rekabet
gücü ve ekonomik durum, iklim değişikliği ve yapay zeka, sosyal boyutu
vurgulanan adil bir Birlik, güçlü ortaklıklarla dünyada AB’nin yeri, güvenlik
stratejileri, dış sınırlar ve göç, demokrasi ve hukukun üstünlüğü olarak toparlanabilecektir.
(Ayrıca bkz. State of the Union 2026: Main
Initiatives)
Birincisi, geçtiğimiz dönem
içerisinde AB’nin ekonomik durumu ve Avrupa ekonomisinin temel unsurları
değerlendirilmiş ve belirli başlıklarda atılması gereken adımlar ortaya
konulmuştur. Bu kapsamda, küresel ölçekte yaşanan savaşların ekonomi üzerindeki
etkileri ile yüksek enerji fiyatları ve borçlanma maliyetlerinin yarattığı
baskılara dikkat çekilmiş, uygun maliyetli, yerli ve temiz enerjiye erişimin
sağlanması, Avrupa ekonomisinin canlandırılması ve şirketlerin rekabet gücünün
artırılması üzerinde durulmuştur. Ayrıca Tek Avrupa ve Tek Pazar Yol
Haritasının tamamlanması, ekonomik karar alma süreçlerinde daha hızlı hareket
edilmesi ve özellikle yapay zekâ başta olmak üzere yeni teknolojilerin reel
ekonomiye aktarılması, Avrupa’nın rekabet gücünün artırılması bakımından
öncelikli alanlar arasında gösterilmiştir.
İkincisi, çağın gereklerine uygun
olarak iklim değişikliği ve yapay zekâ konuları üzerinde durulmuştur. Bu
bağlamda, sıcak hava dalgaları ve Avrupa’yı etkileyen yangınlardan hareketle
iklim değişikliğiyle mücadele ve değişen koşullara uyum sağlama gerekliliği
birlikte ele alınmış, su kıtlığı ve gıda güvenliği de bu çerçevede gündeme
getirilmiştir. Yapay zekâ ise çağın bir diğer kritik eşiği olarak
nitelendirilerek sunduğu imkânların yanı sıra giderek belirginleşen risklerine
de dikkat çekilmiştir. Von der Leyen, Avrupa’nın bu teknolojinin
geliştirilmesinde öncü olup olmamasından ziyade, yapay zekâdan mümkün olan en
yüksek ekonomik ve toplumsal değeri elde etmesinin önemini vurgulamıştır. Bu
doğrultuda yapay zekânın dijital alanın ötesine taşınarak sanayi, sağlık,
tarım, enerji, ulaşım ve savunma gibi alanlarda somut biçimde kullanılmasının
gerekliliğine işaret etmiştir.
Üçüncüsü, Birliğin sosyal boyutu
“adil bir Birlik” anlayışı çerçevesinde ele alınmıştır. Bu kapsamda kaliteli
istihdamın desteklenmesi, becerilerin geliştirilmesi, uygun fiyatlı konuta
erişim ve demografik değişimin beraberinde getirdiği bakım ihtiyacı üzerinde
durulmuştur. Ayrıca, Avrupa Sosyal Haklar Sütununun temel ilkelerine bağlılık
bir kez daha vurgulanmıştır.
Dördüncüsü, değişen uluslararası
ortam karşısında Birliğin dünyadaki konumu ve üçüncü ülkelerle geliştirdiği
ortaklıklar üzerinde durulmuştur. Avrupa’nın refah ve güvenliğinin yalnızca
kendi sınırları içerisinde sağlanamayacağı vurgulanarak, Birliğin çıkarlarını
koruyabilmesi için küresel ortaklıklarını değişen koşullara göre yeniden şekillendirmesi
gerektiği belirtilmiştir. Bu çerçevede ticaret anlaşmalarının yanı sıra
özellikle Kanada ile ilişkilerin daha ileri bir düzeye taşınması üzerinde
durulmuştur.
Beşincisi, Avrupa’nın güvenliği ve
barışın korunması üzerinde durulmuştur. Bu bağlamda NATO ile yürütülen iş
birliğine değinilmekle birlikte, mevcut kurumsal yapıların karar alma ve
harekete geçme bakımından karşı karşıya kaldığı güçlükler de açıkça ortaya
konulmuştur. Bu nedenle özellikle savunma alanında Avrupa’nın birlikte ve daha
kararlı hareket etmesinin ve bu alanda stratejik adımlar atılmasının önemi
vurgulanmıştır. Bu çerçevede Ukrayna ve Rusya arasındaki savaş ile Gazze’deki
durum da ele alınmıştır.
Altıncısı, dış sınırların korunması
ile göç ve iltica politikaları üzerinde durulmuştur. Bu alanda yerleşik bir
sistemin varlığına işaret edilmekle birlikte, acil durumlara etkili biçimde
karşılık verebilecek mekanizmaların geliştirilmesi gerektiği vurgulanmıştır. Bu
doğrultuda, kitlesel hareketliliklerin kasıtlı olarak yaratıldığı ve araçsallaştırıldığı
durumlarda devreye girmek üzere yeni bir Avrupa Acil Durum Müdahale Çerçevesi
teklif edileceği belirtilmiştir. Ayrıca Frontex’in güçlendirilmesi, erken uyarı
sistemlerinin geliştirilmesi ve düzensiz göçün temel nedenleriyle mücadele
edilmesinin önemi üzerinde durulmuştur.
Sonuncu olarak, demokrasi ve buna
bağlı olarak hukukun üstünlüğü ilkesine değinilmiştir. Bu kapsamda, Avrupa
demokrasilerinin dış müdahale ve dezenformasyonun yanı sıra Birlik içerisinden
kaynaklanan tehditlere karşı da korunması gerektiği vurgulanmıştır. Hukukun
üstünlüğü bakımından ise Macaristan’da son dönemde kaydedilen gelişmelere
değinilmiş ve hukukun üstünlüğü raporlarının sorunların erken tespit edilmesi
ve diyalog yoluyla ele alınmasındaki rolüne dikkat çekilmiştir. Ayrıca, kanımızca
oldukça önemli bir vurgu daha yapılmıştır. Bu da AB fonlarından yararlanma ile
hukukun üstünlüğünün yanı sıra özellikle de temel haklara saygı arasındaki
bağın gelecek dönem bütçesinde daha da güçlendirilmesi gerektiğine ilişkin
değerlendirmedir. (Ayrıca bkz. Avrupa Komisyonu)
Tüm bu başlıklardaki ortak
değerlendirme ise Avrupa’nın birlikte hareket etmesi gerekliliğinin sürekli
olarak vurgulanmış olmasıdır. Ekonomi ve rekabet gücünden güvenlik ve
savunmaya, göçten iklim değişikliğine ve teknolojik dönüşüme kadar ele alınan
hemen her alanda ortak hareket etme kapasitesi, Birliğin karşı karşıya
bulunduğu sorunlara etkili şekilde cevap verebilmesinin temel koşullarından biri
olarak sunulmuştur. Bu yönüyle konuşmanın bütününe, değişen küresel koşullar
karşısında daha güçlü, daha bağımsız ve birlikte hareket edebilen bir Avrupa
düşüncesinin hâkim olduğu söylenebilir. Nitekim Komisyonun ikinci görev yılına
ilişkin değerlendirmelerinde kullandığı “From promise to progress”
(taahhütten ilerlemeye) ifadesi de bu yaklaşımı yansıtmakta ve ortaya konulan
önceliklerin somut adımlara dönüştürülmesi yönündeki iradeye işaret etmektedir.
(Bkz. From Promise to Progress)
Sonuç
Birliğin Durumu Konuşmasının, zaman
içerisinde Avrupa Parlamentosu ile Komisyon arasındaki siyasi diyalog ve yıllık
programlama sürecinin önemli unsurlarından biri hâline geldiği görülmektedir.
Kurucu Antlaşmalarda doğrudan düzenlenmemekle birlikte kurumlararası anlaşmalar
çerçevesinde kurumsallaşan Konuşma, Komisyonun Avrupa Parlamentosu karşısındaki
siyasi sorumluluğunun görünür hâle gelmesine ve gelecek dönemin siyasi ve
yasama önceliklerinin Parlamento çatısı altında tartışılmasına imkân
vermektedir.
Genel olarak bakıldığında, 2026
Birliğin Durumu Konuşmasının, yerleşik uygulamaya uygun şekilde, geçmiş döneme
ilişkin gelişmeler ile gelecek dönemin öncelik ve girişimlerini birlikte ele
aldığı söylenebilecektir. Bununla birlikte, ikinci von der Leyen
Komisyonunun görevdeki ikinci yılına karşılık gelen konuşmada, daha önce ortaya
konulan siyasi önceliklerin ne ölçüde hayata geçirildiğine ilişkin
değerlendirmelerin ve bunların devamı niteliğindeki adımların daha belirgin
hale geldiği dikkat çekmektedir. Bu bakımdan 2026 konuşmasında asıl dikkat
çekici hususun yeni girişimlerin açıklanmasından ziyade, önceki taahhütler ile
kaydedilen ilerleme ve gelecek döneme ilişkin adımlar arasında bir devamlılık
kurulması olduğu değerlendirilebilecektir. Bununla birlikte, küresel ölçekte
devam eden siyasi ve ekonomik belirsizliklerin bu yaklaşımı ne ölçüde
etkileyeceği ve ortaya konulan girişimlerin ne ölçüde hayata geçirilebileceği
zaman içerisinde görülebilecektir.
Bu yazıya atıf için: Merve Ağzıtemiz, "Avrupa Birliği'nde Birliğin Durumu Konuşması: Hukuki Çerçeve ve 2026 Konuşması" Yaşayan AB Hukuku Blogu, 30.09.2026, https://yasayanabhukuku.blogspot.com/2026/09/avrupa-birliginde-birligin-durumu.html
