Avrupa Birliği'nde Birliğin Durumu Konuşması: Hukuki Çerçeve ve 2026 Konuşması

Avrupa Birliği'nde Birliğin Durumu Konuşması: Hukuki Çerçeve ve 2026 Konuşması

Merve Ağzıtemiz, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi, AB Hukuku Anabilim Dalı

Fotoğraf Bilgileri: Eser Sahibi: European Parliament / Wikimedia Commons

Giriş

Avrupa Komisyonu (Komisyon) Başkanı kural olarak her yıl Eylül ayında Avrupa Parlamentosuna hitaben bir Birliğin Durumu Konuşması yapmaktadır. (Bu konuşma “SOTEU” olarak ifade edilmektedir.) Bu konuşma, Komisyonun geride kalan döneme ilişkin genel değerlendirmesini ve izleyen dönemde öncelik vereceği başlıca konu ve girişimlerini ortaya koyması bakımından önem taşımaktadır.

Komisyon Başkanı Ursula von der Leyen, 16 Eylül 2026 tarihinde gerçekleştirdiği Birliğin Durumu Konuşmasında, Avrupa Birliği’nin (AB) son yıllarda kaydettiği ilerlemeyi esas alarak önümüzdeki dönemde Komisyonun odaklanacağı temel öncelikleri ve öne çıkan girişimleri ortaya koymuştur. (Bkz. 2026 Birliğin Durumu Konuşması)

Ursula von der Leyen, Charles Dickens’tan yaptığı “Zamanların en iyisiydi, zamanların en kötüsüydü…” alıntısıyla başladığı konuşmasında, bu ifadenin günümüz dünyasını ve Avrupa’nın da içinde bulunduğu dönemi çarpıcı biçimde yansıttığını belirtmiştir. Değişimin olağanüstü hızına ve karşı karşıya kalınan sorunların ağırlığına dikkat çeken von der Leyen, Avrupa’nın bir yandan güçlü, diğer yandan ise kırılgan bir konumda bulunduğunu ifade etmiştir.

Bu yazıda öncelikle, Birliğin Durumu Konuşmalarının hukuki dayanağı ve nasıl geliştiği üzerinde durulacak, ilk Birliğin Durumu Konuşmasına değinilecek, konuşmalar işlevi yönünden değerlendirilecek  ve Ursula von der Leyen’in 2026 yılı konuşması genel başlıklarıyla kısaca ele alınacaktır.

 

Birliğin Durumu Konuşmasının Hukuki Dayanağı

Birliğin Durumu Konuşması, Komisyonun Avrupa Parlamentosu karşısındaki siyasi sorumluluğunu görünür kılan ve Birliğin önceliklerinin kamuoyu önünde açıklanmasına imkân veren bir araçtır. Benzer uygulamalara ulusal sistemlerde de rastlanmakta olup, Amerika Birleşik Devletleri’nde (ABD) başkanın yaptığı “State of the Union” konuşması bu geleneğin en bilinen örneklerinden biridir. Ancak, ABD’den farklı olarak, AB’de bu konuşmanın doğrudan dayanağı Kurucu Antlaşmalarda (Birincil Hukuk) değil, Parlamento ile Komisyon arasındaki kurumsal düzenlemelerde yer almaktadır. (Bununla birlikte bu türden kurumlararası anlaşmaların/düzenlemelerin hukuki dayanağı Kurucu Antlaşmada açıkça belirtilmiştir. Bkz. Avrupa Birliği’nin İşleyişi Hakkında Antlaşma m.295 ) (Bkz. Parlamento Brifing)

Tarihsel olarak da oldukça yakın zamana işaretlenen bu konuşma pratiği, 2010 tarihli Avrupa Parlamentosu-Komisyon İlişkileri Çerçeve Anlaşması kapsamında ele alınan yıllık siyasi ve yasama programlama mekanizmasının yeni bir unsuru olarak ortaya çıkmıştır. (Karşılıklı diyalog, sorumluluk ve takvim planlaması gibi unsurlar 2005 tarihli Çerçeve Anlaşması’nda da yerini bulmaktadır. Ancak Birliğin Durumu Konuşması, kendine özgü usul ve içeriğiyle ilk kez 2010 yılında kurumsal çerçeveye dâhil edilmiştir.) Bu doğrultuda konuşma, aynı yıl (2010) kabul edilen Avrupa Parlamentosu-Komisyon İlişkileri Çerçeve Anlaşması ile açıkça düzenlenmiştir. (Bkz. Çerçeve Anlaşma 2010)

Bu kurumlararası anlaşma, Avrupa Parlamentosu ile Komisyon arasındaki özel ortaklık anlayışını güçlendirmeyi, bu çerçevede Komisyonun siyasi sorumluluğu ve meşruiyetini pekiştirmeyi, kurumlar arasındaki yapıcı diyaloğu ve bilgi akışını geliştirmeyi ve usuller ile planlama alanındaki işbirliğini artırmayı amaçlamaktadır. (Çerçeve Anlaşma 2010 m.1) Temelde ise Çerçeve Anlaşma, Avrupa Parlamentosu ile Komisyon arasındaki çalışma ilişkilerinin düzenlenmesine yönelik çeşitli kurallar içermektedir. Bu kapsamda özellikle Komisyonun siyasi sorumluluğu, kurumlar arasında düzenli ve etkili bir siyasi diyaloğun kurulması ve yasama usullerinin yürütülmesine ilişkin esaslar ele alınmaktadır.

Çerçeve Anlaşmanın eklerinde ise çalışma programları için takvimler belirlendiği görülmektedir. Kısaca belirtmek gerekirse, Komisyon Çalışma Programı, izleyen yıla ilişkin yasama ve yasama dışı girişimlerin yanı sıra Komisyonun daha uzun vadeli önceliklerini de ortaya koyan bir planlama olarak değerlendirilmelidir. Bu bağlamda, diğer sayılan unsurlar dışında, hukuki araçlar, teklifler ve sadeleştirme çalışmalarını da içeren bu programın, Komisyon ile Avrupa Parlamentosu arasında gelecek dönemin önceliklerine ilişkin yapılandırılmış bir diyaloğa da temel oluşturacağı belirtilmelidir.

Bu temelden hareketle, Birliğin Durumu Konuşmasının da Çerçeve Anlaşma’da açık bir şekilde zikredildiği ve tarihsel olarak belirli bir düzenleme yapıldığı görülmektedir. Buna göre, her yıl Eylül ayının ilk Parlamento oturumunda (“a State of the Union debate” çerçevesinde) Birliğin Durumu Konuşması gerçekleştirilmektedir. Bu kapsamda Komisyon Başkanı, içinde bulunulan yıla ilişkin genel bir değerlendirme yapmakta ve izleyen dönemde öncelik verilecek konuları ortaya koymaktadır. Komisyon Başkanı ayrıca, bir sonraki yılın Komisyon Çalışma Programının hazırlanmasına yön verecek temel unsurları da eş zamanlı olarak yazılı biçimde Avrupa Parlamentosuna sunmaktadır. (Çerçeve Anlaşma 2010 Ek IV-m.5) (EK-Avrupa Parlamentosu seçimlerinin gerçekleştirildiği yıllarda, yeni Komisyonun oluşum süreci Eylül ayında henüz tamamlanmadığından Komisyon Çalışma Programının kabulüne ilişkin olağan takvim uygulanmamaktadır. Bu nedenle örnek olarak, 2014 yılında ya da Ursula von der Leyen tarafından 2019 ve 2024 yıllarında Birliğin Durumu Konuşması yapılmamıştır.)

Avrupa Parlamentosu ve Komisyon arasında 2010 yılında imzalanan bu Çerçeve Anlaşma yürürlükten kalkmıştır. 2010 tarihli Çerçeve Anlaşmanın yerini 2026 yılında kabul edilen yeni Çerçeve Anlaşma almıştır. İncelendiği zaman, 2026 Çerçeve Anlaşmanın da Birliğin Durumu Konuşması usulünü ve takvimini aynen koruduğu görülmektedir. (Bkz. 2026 Çerçeve Anlaşma)

 

İlk Birliğin Durumu Konuşması

2010 tarihli Çerçeve Anlaşma’da yerini bulan ilk Birliğin Durumu Konuşması, dönemin Komisyon başkanı José Manuel Durão Barroso tarafından 7 Eylül 2010 tarihinde yapılmıştır. (Bkz. 2010 Konuşması) Burada dikkat çeken bir detay bulunmaktadır. Bu da söz konusu ilk konuşmanın, 2010 Çerçeve Anlaşması’nın imza tarihinden önce yapılmış olmasıdır. Nitekim Parlamento kayıtlarında, 2010 tarihli Çerçeve Anlaşma henüz yürürlüğe girmeden önce bazı unsurlarının fiilen hayata geçirildiği ve bu kapsamda 2011 yılı Komisyon Çalışma Programının hazırlanmasına yönelik çalışmaların da yürütüldüğü görülmektedir. (Bkz. Press Release)

Barroso bu konuşmasında genel olarak, bundan böyle Birliğin Durumu Konuşmasının izleyen on iki aylık döneme ilişkin çalışmaların genel yönünü ortaya koyan temel siyasi çerçeveyi oluşturacağını belirtmiştir. Bu dönemde alınacak kararların yalnızca kısa vadeli sonuçlar doğurmayacağını, aynı zamanda Avrupa’nın gelecekte nasıl bir yapıya sahip olacağını da belirleyeceğinin altını çizmiştir. Bu çerçevede fırsatlara erişimin desteklendiği, ihtiyaç içinde olanların göz ardı edilmediği, dünyaya ve kendi vatandaşlarına açık, ekonomik, sosyal ve bölgesel bütünleşmeyi güçlendiren bir Avrupa anlayışının hedeflendiği ifade edilmiştir.

İçerik bakımından ise konuşmanın, Lizbon Antlaşması’nın yürürlüğe girmesini izleyen dönemin ekonomik, siyasi ve kurumsal koşullarını yansıttığı görülmektedir. Bu kapsamda Barroso, Birliğin izleyen yıl bakımından karşı karşıya bulunduğu beş temel sorun üzerinde durmuştur. Bunlar: Ekonomik kriz ve ekonomik yönetişim, büyüme ve istihdamın yeniden sağlanması, özgürlük, güvenlik ve adalet alanının inşası, daha güncel ve modern bir AB bütçesine yönelik müzakerelerin başlatılması ve AB’nin küresel düzeyde daha güçlü bir aktör hâline gelmesi olarak sıralanmaktadır. Bunlara ek olarak, bir sonraki dönem için Çerçeve Anlaşma’da öngörüldüğü üzere çalışma takvimi, beklentiler ve öngörülen girişimler de paylaşılmıştır.

 

Birliğin Durumu Konuşmasının Hesap Verebilirlik İşlevi

Birliğin Durumu Konuşması, Komisyonun Avrupa Parlamentosu karşısındaki siyasi sorumluluğunu görünür kılan ve Avrupa Parlamentosu’nun Birliğin gelecek dönem siyasi ve yasama önceliklerinin şekillenmesine önceden katılmasına imkân veren bir ex ante hesap verebilirlik ve parlamenter gözetim mekanizması olarak tanımlanabilmektedir. (Komisyon’un sorumluluğu için ayrıca bkz. AB Antlaşması) Bu tanımlamanın siyasi açıdan iki yönü bulunmaktadır:

Birincisi, bu konuşma pratiği, Komisyonun Avrupa Parlamentosu karşısındaki siyasi sorumluluğunu yalnızca geçmiş faaliyetler üzerinden değil, gelecek döneme ilişkin taahhüt ve öncelikler üzerinden de görünür kılan bir araç olarak görülmelidir. Bu yönüyle, Avrupa Parlamentosu’na yöneltilen sorular, araştırma komitelerinin çalışmaları, bütçe uygulamaları veya güvensizlik önergesi gibi sonradan işleyen denetim mekanizmalarından ayrılmakta ve daha çok ileriye dönük bir hesap verebilirlik işlevi görmektedir.

İkincisi, Konuşma aynı zamanda Birliğin siyasi önceliklerinin kamuoyu önünde açıklanmasına ve bunların Avrupa Parlamentosu çatısı altında tartışılmasına imkân verme potansiyeli barındırmaktadır. Ardından kabul edilen Komisyon Çalışma Programı ise bu genel siyasi yönelimi somutlaştıran ve Konuşmada ortaya konulan hedefleri yasama ve yasama dışı girişimlere dönüştüren bir yapıya sahiptir.

Bu yönleriyle her ne kadar geleceğe yönelik bir hesap verebilirlik aracı gibi görünmekteyse de Konuşma sonunda Avrupa Parlamentosu bir onay veya ret kararı vermemektedir. Konuşma açısından, Çerçeve Anlaşmaya özgülenmiş bir yaptırım mekanizması da bulunmamaktadır. Ancak, bu durum söz konusu yükümlülüklerin bütünüyle yargısal denetimin dışında kaldığı anlamına gelmemektedir. Nitekim, kurumlararası anlaşmaların bağlayıcı nitelikte olabileceği ABİHA m. 295’te açıkça kabul edilmiş durumdadır. Bununla birlikte, Birliğin Durumu Konuşmasının gerçekleştirilmemesi nedeniyle açılmış bir davaya rastlanmamaktadır. Ayrıca, Konuşmanın yapılması yönündeki açık usuli yükümlülük ile Konuşmada açıklanan siyasi önceliklerin daha sonra hayata geçirilmesi/geçirilmemesi konularının da birbirinden ayrılması gerekmektedir. Bu bakımdan, Birliğin Durumu Konuşmasının klasik anlamda bir siyasi denetim aracından ziyade, Komisyonun siyasi sorumluluğunu görünür kılan ve siyasi tercihlerini Avrupa Parlamentosu önünde kamuya açık biçimde gerekçelendirmesini sağlayan (soft) bir hesap verebilirlik mekanizması olarak da değerlendirilmesi mümkün görünmektedir.

 

2026 Birliğin Durumu Konuşması

Komisyon başkanı Von der Leyen, 2026 Birliğin durumu Konuşmasını 16 Eylül 2026 tarihinde Parlamento nezdinde gerçekleştirmiştir. Bu konuşmada belirli başlıkların öne çıktığı görülmektedir. Bunlar kısaca: rekabet gücü ve ekonomik durum, iklim değişikliği ve yapay zeka, sosyal boyutu vurgulanan adil bir Birlik, güçlü ortaklıklarla dünyada AB’nin yeri, güvenlik stratejileri, dış sınırlar ve göç, demokrasi ve hukukun üstünlüğü olarak toparlanabilecektir. (Ayrıca bkz. State of the Union 2026: Main Initiatives)

Birincisi, geçtiğimiz dönem içerisinde AB’nin ekonomik durumu ve Avrupa ekonomisinin temel unsurları değerlendirilmiş ve belirli başlıklarda atılması gereken adımlar ortaya konulmuştur. Bu kapsamda, küresel ölçekte yaşanan savaşların ekonomi üzerindeki etkileri ile yüksek enerji fiyatları ve borçlanma maliyetlerinin yarattığı baskılara dikkat çekilmiş, uygun maliyetli, yerli ve temiz enerjiye erişimin sağlanması, Avrupa ekonomisinin canlandırılması ve şirketlerin rekabet gücünün artırılması üzerinde durulmuştur. Ayrıca Tek Avrupa ve Tek Pazar Yol Haritasının tamamlanması, ekonomik karar alma süreçlerinde daha hızlı hareket edilmesi ve özellikle yapay zekâ başta olmak üzere yeni teknolojilerin reel ekonomiye aktarılması, Avrupa’nın rekabet gücünün artırılması bakımından öncelikli alanlar arasında gösterilmiştir.

İkincisi, çağın gereklerine uygun olarak iklim değişikliği ve yapay zekâ konuları üzerinde durulmuştur. Bu bağlamda, sıcak hava dalgaları ve Avrupa’yı etkileyen yangınlardan hareketle iklim değişikliğiyle mücadele ve değişen koşullara uyum sağlama gerekliliği birlikte ele alınmış, su kıtlığı ve gıda güvenliği de bu çerçevede gündeme getirilmiştir. Yapay zekâ ise çağın bir diğer kritik eşiği olarak nitelendirilerek sunduğu imkânların yanı sıra giderek belirginleşen risklerine de dikkat çekilmiştir. Von der Leyen, Avrupa’nın bu teknolojinin geliştirilmesinde öncü olup olmamasından ziyade, yapay zekâdan mümkün olan en yüksek ekonomik ve toplumsal değeri elde etmesinin önemini vurgulamıştır. Bu doğrultuda yapay zekânın dijital alanın ötesine taşınarak sanayi, sağlık, tarım, enerji, ulaşım ve savunma gibi alanlarda somut biçimde kullanılmasının gerekliliğine işaret etmiştir.

Üçüncüsü, Birliğin sosyal boyutu “adil bir Birlik” anlayışı çerçevesinde ele alınmıştır. Bu kapsamda kaliteli istihdamın desteklenmesi, becerilerin geliştirilmesi, uygun fiyatlı konuta erişim ve demografik değişimin beraberinde getirdiği bakım ihtiyacı üzerinde durulmuştur. Ayrıca, Avrupa Sosyal Haklar Sütununun temel ilkelerine bağlılık bir kez daha vurgulanmıştır.

Dördüncüsü, değişen uluslararası ortam karşısında Birliğin dünyadaki konumu ve üçüncü ülkelerle geliştirdiği ortaklıklar üzerinde durulmuştur. Avrupa’nın refah ve güvenliğinin yalnızca kendi sınırları içerisinde sağlanamayacağı vurgulanarak, Birliğin çıkarlarını koruyabilmesi için küresel ortaklıklarını değişen koşullara göre yeniden şekillendirmesi gerektiği belirtilmiştir. Bu çerçevede ticaret anlaşmalarının yanı sıra özellikle Kanada ile ilişkilerin daha ileri bir düzeye taşınması üzerinde durulmuştur.

Beşincisi, Avrupa’nın güvenliği ve barışın korunması üzerinde durulmuştur. Bu bağlamda NATO ile yürütülen iş birliğine değinilmekle birlikte, mevcut kurumsal yapıların karar alma ve harekete geçme bakımından karşı karşıya kaldığı güçlükler de açıkça ortaya konulmuştur. Bu nedenle özellikle savunma alanında Avrupa’nın birlikte ve daha kararlı hareket etmesinin ve bu alanda stratejik adımlar atılmasının önemi vurgulanmıştır. Bu çerçevede Ukrayna ve Rusya arasındaki savaş ile Gazze’deki durum da ele alınmıştır.

Altıncısı, dış sınırların korunması ile göç ve iltica politikaları üzerinde durulmuştur. Bu alanda yerleşik bir sistemin varlığına işaret edilmekle birlikte, acil durumlara etkili biçimde karşılık verebilecek mekanizmaların geliştirilmesi gerektiği vurgulanmıştır. Bu doğrultuda, kitlesel hareketliliklerin kasıtlı olarak yaratıldığı ve araçsallaştırıldığı durumlarda devreye girmek üzere yeni bir Avrupa Acil Durum Müdahale Çerçevesi teklif edileceği belirtilmiştir. Ayrıca Frontex’in güçlendirilmesi, erken uyarı sistemlerinin geliştirilmesi ve düzensiz göçün temel nedenleriyle mücadele edilmesinin önemi üzerinde durulmuştur.

Sonuncu olarak, demokrasi ve buna bağlı olarak hukukun üstünlüğü ilkesine değinilmiştir. Bu kapsamda, Avrupa demokrasilerinin dış müdahale ve dezenformasyonun yanı sıra Birlik içerisinden kaynaklanan tehditlere karşı da korunması gerektiği vurgulanmıştır. Hukukun üstünlüğü bakımından ise Macaristan’da son dönemde kaydedilen gelişmelere değinilmiş ve hukukun üstünlüğü raporlarının sorunların erken tespit edilmesi ve diyalog yoluyla ele alınmasındaki rolüne dikkat çekilmiştir. Ayrıca, kanımızca oldukça önemli bir vurgu daha yapılmıştır. Bu da AB fonlarından yararlanma ile hukukun üstünlüğünün yanı sıra özellikle de temel haklara saygı arasındaki bağın gelecek dönem bütçesinde daha da güçlendirilmesi gerektiğine ilişkin değerlendirmedir. (Ayrıca bkz. Avrupa Komisyonu)

Tüm bu başlıklardaki ortak değerlendirme ise Avrupa’nın birlikte hareket etmesi gerekliliğinin sürekli olarak vurgulanmış olmasıdır. Ekonomi ve rekabet gücünden güvenlik ve savunmaya, göçten iklim değişikliğine ve teknolojik dönüşüme kadar ele alınan hemen her alanda ortak hareket etme kapasitesi, Birliğin karşı karşıya bulunduğu sorunlara etkili şekilde cevap verebilmesinin temel koşullarından biri olarak sunulmuştur. Bu yönüyle konuşmanın bütününe, değişen küresel koşullar karşısında daha güçlü, daha bağımsız ve birlikte hareket edebilen bir Avrupa düşüncesinin hâkim olduğu söylenebilir. Nitekim Komisyonun ikinci görev yılına ilişkin değerlendirmelerinde kullandığı “From promise to progress” (taahhütten ilerlemeye) ifadesi de bu yaklaşımı yansıtmakta ve ortaya konulan önceliklerin somut adımlara dönüştürülmesi yönündeki iradeye işaret etmektedir. (Bkz. From Promise to Progress)

 

Sonuç

Birliğin Durumu Konuşmasının, zaman içerisinde Avrupa Parlamentosu ile Komisyon arasındaki siyasi diyalog ve yıllık programlama sürecinin önemli unsurlarından biri hâline geldiği görülmektedir. Kurucu Antlaşmalarda doğrudan düzenlenmemekle birlikte kurumlararası anlaşmalar çerçevesinde kurumsallaşan Konuşma, Komisyonun Avrupa Parlamentosu karşısındaki siyasi sorumluluğunun görünür hâle gelmesine ve gelecek dönemin siyasi ve yasama önceliklerinin Parlamento çatısı altında tartışılmasına imkân vermektedir.

Genel olarak bakıldığında, 2026 Birliğin Durumu Konuşmasının, yerleşik uygulamaya uygun şekilde, geçmiş döneme ilişkin gelişmeler ile gelecek dönemin öncelik ve girişimlerini birlikte ele aldığı söylenebilecektir. Bununla birlikte, ikinci von der Leyen Komisyonunun görevdeki ikinci yılına karşılık gelen konuşmada, daha önce ortaya konulan siyasi önceliklerin ne ölçüde hayata geçirildiğine ilişkin değerlendirmelerin ve bunların devamı niteliğindeki adımların daha belirgin hale geldiği dikkat çekmektedir. Bu bakımdan 2026 konuşmasında asıl dikkat çekici hususun yeni girişimlerin açıklanmasından ziyade, önceki taahhütler ile kaydedilen ilerleme ve gelecek döneme ilişkin adımlar arasında bir devamlılık kurulması olduğu değerlendirilebilecektir. Bununla birlikte, küresel ölçekte devam eden siyasi ve ekonomik belirsizliklerin bu yaklaşımı ne ölçüde etkileyeceği ve ortaya konulan girişimlerin ne ölçüde hayata geçirilebileceği zaman içerisinde görülebilecektir.

 

Bu yazıya atıf için: Merve Ağzıtemiz, "Avrupa Birliği'nde Birliğin Durumu Konuşması: Hukuki Çerçeve ve 2026 Konuşması" Yaşayan AB Hukuku Blogu, 30.09.2026,  https://yasayanabhukuku.blogspot.com/2026/09/avrupa-birliginde-birligin-durumu.html